Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 628/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę C. Sp. z o.o. we W., zwanej dalej "skarżącą" lub "spółką", na decyzję Zarządu Województwa [...], zwanego dalej "organem odwoławczym", z dnia 7 lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 17 listopada 2017 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, zwana dalej "organem pierwszej instancji" określiła skarżącej kwotę do zwrotu, w wysokości 545.300 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 26 września 2013 r. do dnia 31 października 2016 r. i od dnia następnego po dniu, w którym doręczono decyzję do dnia zwrotu. Określona kwota stanowi dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej EFRR) i z budżetu państwa otrzymane na realizację projektu pod nazwą "Utworzenie [...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013.
Powyższa decyzja została wydana w związku z naruszeniami jakie organ pierwszej instancji stwierdził podczas wielokrotnych kontroli realizacji projektu. Stwierdzono, że beneficjent nie dotrzymał obowiązków wynikających z § 3 ust. 7 umowy o dofinansowanie - nie zrealizował projektu w terminie określonym w umowie, poniesione wydatki nie były celowe i nie służyły terminowej realizacji celu projektu. Działanie beneficjenta wypełniało także przesłankę, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych tj. środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tejże ustawy.
Organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 lutego 2018 r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej okresu wyłączenia w naliczaniu odsetek, określonego w pkt 1 uchylanej decyzji i orzekł, że odsetki nalicza się od dnia 26 września 2013 r. do dnia 30 października 2016 r. i od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji do dnia zwrotu, w pozostałej części utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia odwoławczego wskazano, że skarżącej przyznano dofinansowanie w wysokości 574.000 zł, stanowiące nie więcej niż 50 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu. Realizacja projektu miała rozpocząć się w dniu 1 października 2012 r., zakończenie rzeczowej i finansowej realizacji określono na dzień 31 grudnia 2013 r. Projekt polegał na uruchomieniu nowej działalności i podniesieniu konkurencyjności firmy poprzez wprowadzenie na rynek nowoczesnego systemu Call Center (innowacyjna technologia systemu [...], nagrywanie i archiwizacja połączeń, wirtualny sekretariat, usługa outbound i inbound).
Zakres rzeczowy obejmował adaptację lokalu, zakup środków trwałych i wyposażenia na cele usług teleinformatycznych: urządzenia, platformy telekomunikacyjne i oprogramowanie oraz stworzenie nowych miejsc pracy. W celu potwierdzenia realizacji projektu przeprowadzono w latach 2014-2016 wielokrotne kontrole, szczegółowo opisane przez organ, które potwierdziły wystąpienie w projekcie szeregu nieprawidłowości, polegających na naruszeniu § 3 ust. 7 umowy o dofinansowanie. Organ odwoławczy wskazał, że projekt nie został zakończony i nie wszedł w okres trwałości, nie została zakończona realizacja projektu, nie zatwierdzono wniosku o płatność końcową, nie wszystkie środki wynikające z umowy o dofinansowanie zostały skarżącej wypłacone. W jego ocenie wydatki poniesione w ramach projektu na wyposażenie 78 stanowisk call center nie były celowe i zasadne. Zostały więc poniesione niezgodnie z § 3 ust. 7 umowy o dofinansowanie projektu, a tym samym naruszano procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Wyjaśniono również, że wyłączenie w naliczaniu odsetek wynika z art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego, stwierdził w pierwszej kolejności, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez ten organ i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Dalej Sąd I instancji przytoczył i omówił znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych, Ordynacji podatkowej oraz ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Sąd I instancji wyjaśnił, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych. Nie wyczerpują one jednak w całości pojęcia "procedur, o których mowa w art. 207 i art.184 u.f.p.", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy.
Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma zatem możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie.
Sąd I instancji wskazał, że obowiązek zwrotu środków w oparciu o wyżej powołane przepisy ma charakter obiektywny i nie opiera się na zasadzie zawinienia. Szczególny charakter umowy dotyczącej pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków, opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Zgodnie z umową o dofinansowanie projektu (§ 6 ust. 1), w brzmieniu nadanym aneksem z dnia 30 stycznia 2014 r. beneficjent zobowiązał się do zakończenia rzeczowego i finansowego projektu do dnia 31 grudnia 2013 r. Zgodnie z § 10 ust. 1 w terminie 60 dni od tej daty Beneficjent miał obowiązek złożyć wniosek o płatność końcową. Zgodnie z § 6 ust. 2 płatność końcowa zostanie przekazana beneficjentowi po: 1) zatwierdzeniu przez organ pierwszej instancji wniosku o płatność, obejmującego kwotę płatności końcowej oraz poświadczeniu wysokości i prawidłowości ujętych w nim wydatków;
- 2) przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji wizyty monitorującej lub kontroli na miejscu realizacji projektu, lub kontroli na dokumentach prawidłowości realizacji zamówień publicznych;
- 3) przeprowadzeniu kontroli doraźnej projektu – o ile zaistnieją przesłanki jej przeprowadzenia;
- 4) przeprowadzeniu kontroli na zakończenie realizacji projektu na wszystkich dokumentach złożonych przez beneficjenta w ramach realizowanego projektu; złożonych przez beneficjenta w ramach realizowanego projektu;
- 5) potwierdzeniu przez organ pierwszej instancji prawidłowej realizacji projektu i usunięciu ewentualnych nieprawidłowości.
Dalej wskazano, że zgodnie z art. 35e ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju kontrole mogą być przeprowadzane w każdym czasie od dnia otrzymania informacji o wyłonieniu projektu do dofinansowania do dnia upływu 3 lat od zamknięcia programu operacyjnego lub do dnia upływu 3 lat następujących po roku, w którym dokonano częściowego zamknięcia programu operacyjnego. I tak w przypadku skarżącej, organ pierwszej instancji miał wątpliwości związane z faktycznym zrealizowaniem i funkcjonowaniem projektu, wobec czego kontrole na miejscu były powtarzane, a sama skarżąca wzywana do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia niezbędnych dokumentów.
Zdaniem Sądu I instancji z przeprowadzonych czynności kontrolnych w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że projekt nie funkcjonował w miejscu i w sposób założony we wniosku o dofinansowanie oraz w umowie. Potwierdzają to wszystkie kontrole przeprowadzone na miejscu, szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie podważa też tych ustaleń jedna kontrola, w której osoby ją przeprowadzające nie zgłosiły zastrzeżeń do realizacji projektu. Trzeba zauważyć bowiem, że kontrolujący nie mieli możliwości sprawdzenia zainstalowanego oprogramowania w komputerach – według oświadczenia skarżącej w tym czasie było instalowane nowe oprogramowanie.
Nadto jak wynika z raportu z dnia 10 grudnia 2015 r. przedmiotem tej kontroli była jedynie weryfikacja zakresu rzeczowego projektu. Natomiast np.: kontrola przeprowadzana w dniach od 7 do 9 lipca 2014 r., a następnie w dniu 28 kwietnia 2016 r. dotyczyła generalnie prawidłowości realizacji projektu i zakończyła się ustaleniem, że cel projektu nie został zrealizowany. Potwierdza to dodatkowo sporządzona i znajdująca się w aktach na płycie CD dokumentacja fotograficzna. Zarówno z raportu, jak i zdjęć wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że żadna działalność w lokalu przy ul. Struga 51 w Radomiu nie jest prowadzona, sprzęt nie był uruchamiany (stan w lipcu 2014 r.), a w kwietniu 2016 r. kontrolujący zastali lokal zamknięty. Istotna dla oceny faktycznego zrealizowania projektu była także kwestia zatrudnienia konsultantów w call center. Jak trafnie wskazuje organ, twierdzenia Strony co do formy zatrudniania tych osób były niepełne, sprzeczne ze znajdującymi się w aktach dokumentami (konsultantów mieli dostarczyć kontrahenci, na rzecz których usługi były świadczone).
Ponadto skarżąca nie przedstawiła na żądanie organu danych konsultantów, które umożliwiałyby przesłuchanie ich w charakterze świadków. Nie jest też możliwe, aby podmiot świadczący usługi call center posługiwał się przy świadczeniu tych usług osobami, których danymi osobowymi nie dysponuje.
Zdaniem Sądu z przeprowadzonych czynności kontrolnych w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że projekt nie funkcjonował w miejscu i w sposób założony we wniosku o dofinansowanie oraz umowie. Stanowi to dostateczną podstawę do uznania prawidłowości ostatecznej konkluzji organu, że powyższe ustalenia stanowią dostateczną podstawę do stwierdzenia, że wydatki poniesione w ramach projektu były poniesione niezgodnie z § 3 ust. 7 umowy tj. nie były celowe i zasadne. Stanowi to podstawę do żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła C. Sp. z o.o. we W. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1, 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:
- a) niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji ustaleń, że "(...) z przeprowadzonych czynności kontrolnych w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że projekt nie funkcjonował w miejscu i w sposób założony we wniosku o dofinansowanie" oraz, że "(...) cel projektu nie został zrealizowany";
- b) pominięcie, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – podczas gdy orzekające w sprawie organu pierwszej i drugiej instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie działały niezgodnie z: art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obowiązującej w dacie rozstrzygania), zgodnie z którym właściwy organ – wykonując swoje zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli – działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy; w obecnie obowiązującym stanie prawnym (już w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia) jest to zasada domniemania uczciwości przedsiębiorcy (art. 10 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców Dz. U. z 2018 r. poz. 646); art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (obowiązującej w dacie rozstrzygania), zgodnie z którym właściwy organ jest obowiązany do załatwienia spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed sądami obu instancji według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
W świetle podstaw, na których oparto skargę kasacyjną, istotę sporu stanowi - w kontekście podniesionego zarzutu prawidłowość przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego przez Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oba przepisy wyznaczają granice postępowania rozpoznawczego. Przy czym zgodnie z art. 1 P.p.s.a. i art. 1 P.u.s.a. rozpoznanie sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny odbywa się poprzez kontrolę działania organów wykonujących administrację publiczną a jedynym kryterium tej kontroli jest legalność. Tak określona funkcja sądownictwa administracyjnego determinuje sposób i zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej.
Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w procesie wyjaśnienia sprawy, a jedynie ocenia na podstawie akt sprawy czy działanie orzekających w sprawie organów było zgodne z prawem. Ocena tego czy Sąd I instancji prawidłowo rozpoznał sprawę i prawidłowo zastosował art. 133 i 134 P.p.s.a. wymaga zbadania, czy Sąd ten prawidłowo odtworzył materialne i formalne granice sprawy administracyjnej, a więc czy prawidłowo odtworzył wzorzec normatywny sprawowanej kontroli. Granice materialne sprawy administracyjnej rozpoznawanej przez sąd administracyjny poprzez kontrolę stanowi wynikający z norm prawa materialnego abstrakcyjny stosunek administracyjnoprawny, który w zderzeniu ze stanem faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej zgodnie z regułami procesowymi tworzy indywidualny stosunek administracyjnoprawny – czyli konkretną sprawę. Normy prawa materialnego determinują jakie okoliczności faktyczne muszą zostać ustalone in concreto a reguły tego ustalania wyznaczają przepisy procesowe (w tym przypadku przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na odesłanie w art. 67 ustawy o finansach publicznych).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo odtworzył granice materialnoprawne rozpoznawanej sprawy i prawidłowo uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony poprawnie i wyczerpująco.
Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Natomiast zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Sąd I instancji, odtwarzając granice materialne rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, uwzględnił również, że tworzą je postanowienia umowy o dofinansowanie projektu w brzmieniu nadanym aneksem z dnia 30 stycznia 2014 r. Z uwagi na specyfikę sprawy indywidualnej zwrotu środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych umowa o dofinansowanie projektu stanowi tzw. niezorganizowane źródło prawa o charakterze podustawowym. Odniesienie ustalonych okoliczności stanu faktycznego do warunków określonych w umowie daje odpowiedź na pytanie czy środki z budżetu UE zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy. Zastosowanie art. 207 ust. 9 w związku z ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych. i wydanie decyzji uzależnione jest od dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie realizacji umowy o dofinansowanie projektu oraz prawidłowej i wyczerpującej oceny dokonanych ustaleń w oparciu o reguły wydatkowania środków budżetowych UE określone w umowie o dofinansowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nieprzestrzeganie postanowień umownych oraz przepisów prawa, regulujących wykorzystywanie środków z funduszy Unii Europejskiej, jest równoznaczne z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wydana decyzja ma przy tym charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. To umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Oznacza to, że o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 ustawy świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie udzielonego mu dofinansowania (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2875/18).
Sąd I instancji, nie przekraczając granic formalnych rozpoznawanej sprawy, na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. właściwie ocenił, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły okoliczności stanu faktycznego i prawidłowo odniosły je do warunków określonych w umowie o dofinansowanie projektu. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że projekt nie funkcjonował w miejscu i w sposób założony we wniosku o dofinansowanie oraz w umowie. Potwierdzają to kontrole przeprowadzone na miejscu, szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i materiale dokumentacyjnym sprawy. Także uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. i w tym zakresie sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadnie jest także wiązanie naruszenia przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. z naruszeniem zasad poszanowania uzasadnionych interesów przedsiębiorcy oraz domniemania uczciwości przedsiębiorcy, jak czyni to autor skargi kasacyjnej. Jakkolwiek zasady te są istotne, to jednak w żaden sposób nie zostały naruszone przez Sąd I instancji w trakcie rozpoznawania sprawy sądowoadministracyjnej.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i skargę tę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 i 205 P.p.s.a.