Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1575/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 1633/19, oddalił skargę D. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję ZUS z [...] marca 2019 r. odmawiającej skarżącej umorzenia należności z tytułu składek.

Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300; dalej: u.s.u.s.). W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Ustalono także, że wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, działalność gospodarcza 1 września 2018 r. została wyrejestrowana, aktualnie wnioskodawczyni uzyskuje dochód w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Prowadzone postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, wnioskodawczyni nie posiada nieruchomości, zaś posiadana ruchomość (samochód), który ze względu na niską wartość nie może stanowić przedmiotu zastawu. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, zaległości wnioskodawczyni zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym w ramach, którego dokonano zajęcia rachunków bankowych; postępowanie egzekucyjne jest nadal prowadzone przez organy egzekucyjne, które nie stwierdziły, że nastąpił brak składniku majątkowego, z którego mogą prowadzić przymusową egzekucję.

Ponadto, zdaniem ZUS, nie wystąpiły również żadne okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), tj. z uwagi na indywidualną sytuację wnioskodawczyni lub interes publiczny. Jak wynika z przedstawionych dokumentów, wnioskodawczyni prowadzi 5-osobowe gospodarstwo domowe wspólnie z mężem oraz trzema synami. Według złożonego oświadczenia łączny deklarowany dochód rodziny wynosi: 3.491,81 zł, a wydatki związane z utrzymaniem wnioskodawczyni wykazała w kwocie 4.492,37 zł. Zakład podkreślił, że wydatki z tytułu miesięcznych opłat związanych z utrzymaniem nie są nadzwyczajnymi czy nieprzewidzianymi kosztami, lecz są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa, Zakład nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem.

Zakład zaznaczył przy tym, że wydatki wykazane w złożonym oświadczeniu znacznie przewyższają wysokość deklarowanego dochodu. Zdaniem Zakładu, skoro wnioskodawczyni może pokryć tak wysokie wydatki, nie sposób uznać, aby jej sytuacja bytowa była zagrożona. Ponadto, w złożonym oświadczeniu wnioskodawczyni wskazała, że ponosi miesięcznie koszty leczenia w kwocie 1100,00 – 1400,00 zł, jednak nie złożyła żadnych dokumentów potwierdzających wysokość ponoszonych wydatków związanych z leczeniem. Organ zauważył także, że pomimo powoływanej trudnej sytuacji materialnej –poza świadczeniem pielęgnacyjnym – wnioskodawczyni nie korzysta z innych form pomocy opieki społecznej, nie wskazała również, czy pobiera świadczenie wychowawcze "500+".

Odnosząc się od kwestii zadłużenia skarżącej, organ zauważył, że poza przedmiotowym zadłużeniem, strona posiada zobowiązania finansowe wobec innych wierzycieli, które są spłacane w kwocie 500 zł miesięcznie w formie postępowania komorniczego (w ratach 200,00 zł oraz 300,00 zł). Zatem pomimo deklarowanej niskiej kwoty dochodu, wnioskodawczyni posiada środki na regulowanie tych zobowiązań, nie opłacając jednocześnie wymagalnych zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek. Wobec tego ZUS podkreślił, że istnienie zobowiązań cywilnoprawnych nie stanowi podstawy do umorzenia należności publicznoprawnych. Zobowiązania z tytułu składek są uprzywilejowane i podlegają zaspokojeniu przed innymi należnościami.

Dalej organ zauważył, że wprawdzie aktualnie wnioskodawczyni nie może podjąć zatrudnienia, pobierając w zamian świadczenie pielęgnacyjne dla opiekuna osoby niepełnosprawnej w kwocie 1.477,00 zł, jednak brak jest dokumentów potwierdzających wykluczenie wnioskodawczyni z aktywności zawodowej w pełnym wymiarze czasu pracy. Jest to zatem okoliczność, która w każdej chwili może ulec zmianie. Wiek wnioskodawczyni oraz tzw. "rynek pracy pracownika" sugerują możliwość poprawy sytuacji materialnej.

W ocenie Zakładu, zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa oraz uznania, że sytuacja materialna wnioskodawczyni ma charakter definitywny. Wiek wnioskodawczyni oraz brak przeciwskazań zdrowotnych daje pozytywną prognozę co do możliwości spłacenia zaległości w przyszłości. Ponadto, obowiązek spłaty zaległych składek nie oznacza, ze muszą być one uregulowane jednorazowo. Kwota zadłużenia w przypadku wnioskodawczyni pozwala na rozłożenie zadłużenia na raty z kwotą niezagrażającą jej egzystencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy te określają przypadki, w razie zaistnienia których możliwe jest umorzenie należności składkowych w całości bądź w części. I tak, należności te mogą zostać umorzone w razie stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) lub w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność, przewidziane zostały w ust. 3 cyt. artykułu. Z kolei co do możliwości umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, to szczegółowe zasady umorzenia określone zostały w powołanym już rozporządzeniu, w § 3 ust. 1 pkt 1-3 tego aktu prawnego.

Zdaniem WSA, wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości.

Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Sąd podzielił stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności. Nie wystąpiła bowiem żadna z okoliczności, o jakich mowa w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W ocenie Sądu, w sprawie nie zaistniała także przesłanka, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który daje możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, ale wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Przepis ten odsyła do rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Sąd zauważył, że § 3 ust. 1 pkt 1-3 tego rozporządzenia daje organowi administracyjnemu – podobnie jak w przypadku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, o jakiej mowa w art. 28 u.s.u.s. – możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. To w gestii uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostaje więc, czy przy zaistniałym stanie faktycznym za zasadne uzna umorzenie należnych świadczeń. Co ważne, przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę (zainteresowanego) ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną.

Zdaniem WSA, organ stwierdzając, że w wypadku skarżącej nie zaistniały podstawy do umorzenia należności z tytułu składek, nie naruszył cytowanych przepisów prawa materialnego. Umorzenie należności z tytułu składek jest wyjątkiem, który może znaleźć zastosowanie tylko wtedy, kiedy przesłanki umorzenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy. Tymczasem w sprawie niniejszej nie zostało wykazane, że jakakolwiek forma spłat pociągnie za sobą niemożliwe do akceptacji skutki dla skarżącej. Skarżąca uzasadniała żądanie w zakresie umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne problemami natury finansowej oraz koniecznością sprawowania opieki nad chorymi członkami rodziny. Organ orzekający wziął pod uwagę podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności i w ocenie Sądu, w prawidłowy sposób dokonał ich oceny, logicznie i przekonująco argumentując swoje stanowisko.

W realiach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz trójką dzieci. Oboje posiadają stałe źródła przychodów w postaci świadczenia rentowego, umowy agencyjnej oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Z poczynionych ustaleń wynika również, że wnioskodawczyni posiada zadłużenie wobec innych wierzycieli, które jest regulowane w formie egzekucji prowadzonej Komornika Sądowego w kwocie miesięcznej 500 zł. Pomimo akcentowanej przez skarżącą trudnej sytuacji finansowej, spłaca ona swoje zobowiązania wobec innego podmiotu. W tej sytuacji WSA podzielił pogląd, że brak jest racjonalnych powodów do przyjęcia, że inne zobowiązania skarżącej mają pierwszeństwo przed zobowiązaniami wobec ZUS. Przy tym wydatki wskazane przez skarżącą znacznie przewyższają wysokość deklarowanego przychodu.

Zdaniem Sądu, organ słusznie stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby jej sytuacja materialno-bytowa całkowicie i trwale uniemożliwiała jej spłatę całości zaległych należności. Nie stwierdzone zostało również, aby skarżąca była pozbawiona w sposób trwały możliwości zarobkowania. Wystąpienie przesłanki § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. W przypadku skarżącej przesłanka ta nie ma zastosowania. We wniosku o umorzenie skarżąca wskazała na chorobę członków rodziny. Podkreśliła, że nie może podjąć pracy z powodu choroby rodziców oraz męża. W toku postępowania przedstawiła orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności swoich rodziców oraz orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności męża.

Wystąpienie przesłanki dotyczącej sytuacji zdrowotnej uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości osiągania dochodu umożliwiającego spłatę zadłużenia. Jak trafnie zauważył Zakład, aktualnie skarżąca nie może podjąć zatrudnienia, ale w zamian pobiera świadczenie pielęgnacyjne dla opiekuna osoby niepełnosprawnej, zatem nie jest pozbawiona źródła dochodu.

Obecna sytuacja, w tym opieka nad rodzicami, nie przesądza o tym, że skarżąca nie będzie w stanie spłacić swoich zobowiązań w późniejszym czasie, zważywszy w szczególności jej młody wiek oraz brak przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia zarobkowania oraz sugerowaną przez Zakład możliwość rozłożenia raty zadłużenia.

Ponadto, zdaniem WSA, organ dostatecznie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, tj. w takim zakresie, w jakim było to możliwe zebrał cały dostępny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, a następnie rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi. Organ uwzględnił wszystkie okoliczności podane przez skarżącą oraz okoliczności wynikające z danych będących w posiadaniu organu. Stan faktyczny sprawy będący podstawą rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości i nie był też przez stronę skarżącą kwestionowany. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z oceną sytuacji majątkowej i rodzinnej dokonaną przez organ nie oznacza jednak, że z tej przyczyny wydana decyzja jest wadliwa. Wadliwości tej można byłoby upatrywać, gdyby organ dokonał oceny istniejącego materiału dowodowego w sposób dowolny, a analiza ta nie zostałaby wsparta żadną argumentacją.

Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie nastąpiła, albowiem Zakład ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyniąc tym samym zadość art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do argumentów skargi, Sąd zauważył, że zmiana sytuacji skarżącej i wystąpienie nowych okoliczności, może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwą kontrolę czynności organów obu instancji oraz przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi skarżącej i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo ewidentnego naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na:

1. - przyjęciu, że skarżąca posiada dochody umożliwiające jej spłatę zadłużenia wobec ZUS, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przychody skarżącej nie pokrywają kosztów jej utrzymania, co jednoznacznie wskazuje, iż nie ma ona dochodów pozwalających jej na opłacenie należności,
2. - przyjęciu, że pobierane przez skarżącą świadczenie pielęgnacyjne dla opiekuna osoby niepełnosprawnej stanowi jej dochód umożliwiający spłatę zadłużenia wobec ZUS, podczas gdy właściwa ocena materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, iż wysokość tego świadczenia nie pozwala skarżącej na ponoszenie kosztów utrzymania swojego oraz jej rodziny, co tym samym przesądza o braku jakiejkolwiek możliwości opłacenia należności wobec ZUS.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

Skarga kasacyjna D. P. oparta została wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach której zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i k.p.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Jednakże brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku, jasno i wyraźnie również wskazuje oraz wyjaśnia podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą – zdaniem skarżącej – kontrolę zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie jest zasadny.

W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego wynika z przepisów prawa materialnego (które jednak nie zostały objęte zarzutem skargi kasacyjnej). Z powołanej przez organ i Sąd I instancji treści przepisu art. 28 u.s.u.s. wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane – na jego podstawie – wyłącznie w wymienionych w ust. 3, tj. w wypadkach całkowitej nieściągalności, której w sprawie niniejszej nie stwierdzono, czego nie kwestionuje też skarżący. Natomiast przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego treścią należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a zatem w przypadku skarżącego, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Rozporządzenie wykonawcze Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. w § 3 ust. 1 wskazuje, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Brak wystąpienia wskazanych w powyższym katalogu przesłanek zasadniczo wyklucza umorzenie należności przez ZUS, zaś stwierdzenie ich wystąpienia, nie obliguje do wydania decyzji umarzającej należności, lecz tylko umożliwia ZUS-owi wydanie takiej decyzji w ramach uznania administracyjnego. Treść powyższych przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn obiektywnych, czy niezależnych od dłużnika.

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu zaakceptowania decyzji organu wydanej naruszeniem art. 7, wskazać trzeba, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trudno byłoby jednak przyjąć, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2317/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. II GSK 149/1, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości ustaleń faktycznych i nie wykazała dowolności w ich ocenie w zakresie ustalenia istnienia przesłanek umorzenia składek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem strony, organ błędnie przyjął, że uzyskiwane przychody pozwalają na spłatę zadłużenia wobec ZUS, gdyż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego nie wystarcza na utrzymanie jej rodziny. W szczególności Sąd słusznie zauważył, że deklarowane przez skarżącą miesięczne wydatki istotnie przekraczają deklarowane dochody. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie przez Sąd I instancji, że sytuacja materialno-bytowa skarżącej nie uniemożliwia jej spłaty całości zaległych należności, zaś skarżąca nie jest pozbawiona w sposób trwały możliwości zarobkowania, ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Świadczy o tym przede wszystkim młody wiek skarżącej oraz brak przeciwwskazać zdrowotnych do podjęcia zarobkowania w późniejszym czasie. Natomiast wobec aktualnych problemów finansowych skarżącej, Sąd oraz ZUS akcentował, że strona ma możliwość ubiegania się o rozłożenia zadłużenia na raty.

Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie błędnego zaakceptowania decyzji organu, bowiem wydanej – zdaniem skarżącej – z naruszeniem art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie jednakże zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. sprowadza się w istocie do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Skarga kasacyjna sprowadza się wyłącznie do próby podważenia oceny stanu faktycznego dokonanej przez organ administracji i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, nie wykazując jednocześnie, że uregulowanie należności ubezpieczeniowych na odpowiednich warunkach doprowadzi do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej. Natomiast okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione. Autor skargi kasacyjnej pomija, że organ podejmując zaskarżoną decyzję oceniał cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje bowiem, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Podzielić w tym zakresie należy zatem stanowisko Sądu I instancji, który trafnie podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego.

Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji, stwierdzając, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tej oceny.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny zastosował powyższą regułę z uwagi na szczególny charakter sprawy odnoszący się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej skarżącej.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącej, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.).

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13).