Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 luty 2019 r., sygn. akt. V SA/Wa 1783/18 w Warszawie oddalił skargę W. M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 12 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z 20 maja 2016 r., nr IIOT/249/2016, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB) zobowiązał W. M. S. (dalej: Wspólnota, Skarżąca) do wpłacenia 5.000 zł na poczet kosztów sporządzenia dokumentacji oceny technicznej poszczególnych instalacji znajdujących się w budynku Wspólnoty.
Wspólnota nie wpłaciła powyższej kwoty, zatem organ w dniu 20 lipca 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr S-77/17 wskazując w podstawie prawnej postanowienie z 20 maja 2016 r.
W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa – Mokotów – działając jako organ egzekucyjny - dokonał zajęcia rachunku bankowego Skarżącej w Banku PKO BP. S.A., zaś przekazane środki pieniężne w całości pokryły należność wynikającą z ww. tytułu wykonawczego.
Skarżąca złożyła zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji podnosząc, że tytuł wykonawczy został wydany bez podstawy prawnej, ponieważ art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r, poz. 290) upoważnia organ nadzoru budowlanego jedynie do obciążenia kosztami już wykonanej ekspertyzy. Zarzuciła, że cytowany w tytule wykonawczym art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego nie ma zastosowania w sprawie, gdyż nie uprawnia organu nadzoru do uprzedniego egzekwowania zaliczki na jeszcze niesporządzoną ekspertyzę. Wskazano także, że powołany w tytule wykonawczym art. 262 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.
- 23) dalej – k.p.a., nie może stanowić podstawy żądania zaliczki, gdyż Strona, dopóki organ nadzoru budowlanego nie poniesie kosztów ekspertyzy, nie ma obowiązku jej opłacania.
Organ egzekucyjny wystąpił do wierzyciela – PINB – o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na treść zarzutów wierzyciel zakwalifikował je jako zarzuty oparte na art. 33 § 1 pkt 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm.) dalej - u.p.e.a. PINB uznał zarzuty za bezzasadne.
Postanowieniem z 19 lipca 2018 r., nr 1433-SEE-1.711.476.2018.IW, Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa - Mokotów uznał za bezzasadny zarzut niedopuszczalności wniesiony na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Organ egzekucyjny wskazał, że zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a. stanowi składnik kosztów postępowania i jako taka winna być pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego, a nie po jego zakończeniu. Wobec powyższego organ zgodził się ze stanowiskiem wierzyciela, że nie zachodzi przesłanka niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.
Postanowieniem z 12 września 2018 r., nr 1401-IEE-3.711.1.236.2018.2.AZK.IEE3, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: organ) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Jednocześnie podkreślono, że wierzyciel w tytule wykonawczym oświadczył, iż obowiązek w nim określony jest wymagalny, a oświadczenie to jest dla organu egzekucyjnego wiążące, zaś postępowanie egzekucyjne nie może służyć weryfikacji postanowienia będącego podstawą wystawienia tytułu wykonawczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Wspólnoty na powyższe postanowienie stwierdził, że stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie wskazanej w art. 33 § 1 pkt 1 - 7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 - 5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.
Sąd stwierdził, że rację mają organy administracyjne wydające w sprawie postanowienia, stwierdzające, że niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. wiąże się okolicznościami wykluczającymi możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego wyłącznie ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012r. sygn. akt II FSK 2615/10 I wyrok WSA w Gdańsku z 22 maja 2013r. sygn. akt I SA/Gd 348/13). Niedopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. powinna zatem wynikać albo ze względów podmiotowych (niewłaściwy organ egzekucyjny; zobowiązany, który nie podlega jurysdykcji Rzeczypospolitej Polskiej, albo zachodzi wobec niego jeden z wyjątków z art. 14 u.p.e.a.) albo z względów przedmiotowych (np. dany rodzaj obowiązku nie podlega egzekucji w trybie procedury administracyjnej, albo nie wynika z przepisów prawa).
W przepisie art. 33 pkt 6 u.p.e.a. chodzi o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych. Jako przykład wskazuje się na dopuszczalność egzekucji sądowej w stosunku do danego obowiązku czy też niemożność jej prowadzenia z uwagi na posiadany przez zobowiązanego immunitet. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej.
Sąd uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie zarówno Skarżąca podlegała jurysdykcji polskich organów administracyjnych, a egzekwowany obowiązek podlegał egzekucji administracyjnej, to nie można było uznać za zasadne twierdzenia Skarżącej, że w sprawie wystąpiła niedopuszczalność stosowania środków egzekucyjnych, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Wspólnota – pomimo zobowiązania (postanowienie PINB z dnia 20 maja 2016 r.) – nie uiściła zaliczki zatem PINB wystawił tytuł wykonawczy, a następnie prowadzona była egzekucja administracyjna, którą zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. stosuje się do obowiązków wynikających z decyzji i postanowień właściwych organów.
Sąd I instancji podkreślił, że postanowieniem z 8 października 2014 r., nr 1998/14 WINB nałożył na Wspólnotę obowiązek przedłożenia oceny technicznej instalacji, w zakresie jakości użytych wyrobów do ich wykonania oraz prawidłowości ich wykonania pod względem technicznym, jak również obecnego jej stanu technicznego. W postanowieniu tym wskazano również, że powyższy obowiązek nie został przez Wspólnotę wykonany, a zatem w celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania organ może zlecić opracowanie ww. dokumentacji osobom posiadającym wymagane uprawnienia budowlane i na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. zażądać od strony zaliczki na pokrycie kosztów wykonania dokumentacji. Zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a. stanowi składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego" LEX nr 744965.
Wspólnota wniosła skargę kasacyjną zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2019 roku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z 12 września 2018 r.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 3 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 nr 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a), w związku z art. § 1, 2 §1 pkt 3, 29 § 1, 33 § 1 pkt 6 oraz 34 § 4 u.p.e.a., w związku z art. 265 i 264 § 1 i art. 262 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), oraz w związku z art. 81 c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.); na skutek błędnej wykładni tych przepisów sąd administracyjny, oddalając skargę na postanowienie wydane przez organy egzekucyjne w sprawie zarzutu niedopuszczalności egzekucji, dopuścił do prowadzenia postępowania egzekucyjnego mimo braku podstawy prawnej do egzekwowania obowiązku zapłaty zaliczki na ekspertyzę sporządzaną w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezpodstawna.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez WSA wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, który to zarzut należy ocenić jako bezzasadny.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy nie prowadziły postępowania egzekucyjnego mimo braku podstawy prawnej do egzekwowania obowiązku zapłaty zaliczki na ekspertyzę sporządzaną w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.
Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Jednocześnie zgodnie z art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis ten, dotyczący zobowiązania o charakterze niepieniężnym, nie stanowił podstawy wystawienia tytułu egzekucyjnego.
Postępowanie egzekucyjne dotyczyło natomiast zobowiązania pieniężnego wynikającego z postanowienia z 20 maja 2016 r., nr IIOT/249/2016, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zobowiązującego Wspólnotę do wpłacenia 5.000 zł na poczet kosztów sporządzenia dokumentacji oceny technicznej poszczególnych instalacji znajdujących się w budynku Wspólnoty. W postanowieniu tym wskazano również, że powyższy obowiązek nie został przez Wspólnotę wykonany, a zatem w celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania organ mógł zlecić opracowanie ww. dokumentacji osobom posiadającym wymagane uprawnienia budowlane i na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. zażądać od strony zaliczki na pokrycie kosztów wykonania dokumentacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1282/09, co trafnie podkreślił Są I instancji "zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a. stanowi składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego" LEX nr 744965. Ponieważ Wspólnota – pomimo zobowiązania (postanowienie PINB z dnia 20 maja 2016 r.) – nie uiściła zaliczki zatem PINB wystawił tytuł wykonawczy, a następnie prowadzona była egzekucja administracyjna, którą zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. stosuje się do obowiązków wynikających z decyzji i postanowień właściwych organów.
Jednocześnie Sąd I instancji zasadnie wskazał, że Wspólnota bezzasadnie zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, powołując się na przesłankę wymienioną w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., tj. na przesłankę niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Trafnie przy tym uznał, że niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. wiąże się okolicznościami wykluczającymi możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego wyłącznie ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012r. sygn. akt II FSK 2615/10 I wyrok WSA w Gdańsku z 22 maja 2013r. sygn. akt I SA/Gd 348/13). Niedopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. powinna zatem wynikać albo ze względów podmiotowych (niewłaściwy organ egzekucyjny; zobowiązany, który nie podlega jurysdykcji Rzeczypospolitej Polskiej, albo zachodzi wobec niego jeden z wyjątków z art. 14 u.p.e.a.) albo z względów przedmiotowych (np. dany rodzaj obowiązku nie podlega egzekucji w trybie procedury administracyjnej, albo nie wynika z przepisów prawa).
Skoro w rozpoznawanej sprawie zarówno Skarżąca podlegała jurysdykcji polskich organów administracyjnych, a egzekwowany obowiązek podlegał egzekucji administracyjnej, to nie można było uznać za zasadne twierdzenia Skarżącej, że w sprawie wystąpiła niedopuszczalność stosowania środków egzekucyjnych, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.