Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2020r., sygn. akt V SA/Wa 1055/20 po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na rozstrzygnięcie Ministra Klimatu z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Klimatu.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że ocena Sądu sprowadzała się do zbadania zgodności postępowania Instytucji Pośredniczącej z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm. dalej: ustawa wdrożeniowa, u.z.r.p.), a także postanowieniami systemu realizacji programu, w szczególności Regulaminem konkursu, w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa II: Ochrona środowiska, w tym adaptacja do zmian klimatu, Działanie 2.2. Gospodarka Odpadami Komunalnymi, zwanym dalej: Regulaminem konkursu.
W ocenie Sądu organ prawidłowo wskazał, że wniosek o dofinansowanie podlega ocenie w oparciu o kryteria wyboru projektów zatwierdzone przez Komitet Monitorujący POIiŚ (Załącznik nr 3 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych POIiŚ - Kryteria wyboru projektów), natomiast postępowanie, w oparciu o które jest przeprowadzana ocena, wynika z treści Regulaminu konkursu.
W ocenie Sądu zaskarżona informacja spełnia określone w Wytycznych wymogi, co do treści samej informacji. Jednakże zaskarżona ocena nie spełnia wymogu przejrzystości, rzetelności i bezstronności, co do oceny dokumentów złożonych przez wnioskodawcę w ramach naboru.
Sąd podkreślił, że ocena projektu jest dokonywana tylko i wyłącznie na podstawie treści wniosku, jak i załączników do niego dołączonych, przy czym treść wniosku nie podlega zmianom ani modyfikacjom, chyba że organ wezwie wnioskodawcę do dokonania uzupełnienia braków formalnych.
W ocenie WSA skarżący został pozbawiony przez działanie organów możliwości dokonania uzupełnienia projektu, mimo iż Regulamin konkursu przewidywał taką możliwość, gdyż IW uznała arbitralnie (a Minister zgodził się z takim działaniem), że skoro wpłynęło dużo wniosków a kwota przeznaczona na to działanie jest niewystarczająca dla zaspokojenia wszystkich wniosków, to będą rozpatrywane tylko te, które nie zawierały braków. W związku z tym, w ocenie Ministra, argumentacja przedstawiona w proteście odnośnie tej kwestii jest bezprzedmiotowa.
Sąd – rozpoznając zarzut w tym zakresie – podzielił argumentację skarżącego, że skoro IW uznała, że do projektu nie zostały dołączone wymagane dokumenty, organ był zobligowany do wezwania wnioskodawcy o ich uzupełnienie. Niezastosowanie się IW do procedury zapisanej w pkt 64 Regulaminu konkursu oraz zaaprobowanie takiego działania przez IP, stanowi o naruszeniu przez organy oceniające zasad wynikających z art. 37 ustawy wdrożeniowej.
W ocenie składu orzekającego, jeżeli instytucja oceniająca wniosek dokonywała jego oceny na podstawie Regulaminu konkursu, z którego wynikała możliwość uzupełnienia wniosku, a z tego nie skorzystała, doszło do naruszenia zasad wynikających z Regulaminu konkursu również co do równości startujących podmiotów. Wskazano, że miał również rację skarżący odnośnie samego wymagania przez IW uchwały rady gminy upoważniającej do złożenia wniosku o dofinansowanie.
W ocenie Sądu z treści przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika bowiem niezbicie, że skarżący czyli A. sp. z o.o. z siedzibą w B. nie są wnioskodawcą z grupy a) i nie działają w imieniu Gminy B. jako jej jednostka organizacyjna, bo wówczas zapewne uchwała Rady upoważniająca je do złożenia wniosku byłaby konieczna.
Reasumując Sąd uznał, że niezasadne było twierdzenie Ministra, iż ocena projektu w zakresie kryterium formalnego nr: 2 Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy.
Minister Klimatu i Środowiska złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego:
art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku o dofinansowanie, co zdaniem WSA miało polegać na naruszeniu zasad rzetelności, przejrzystości i równego dostępu do informacji poprzez niezastosowanie pkt 64 Regulaminu konkursu w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie złożonego przez A. Sp. z o.o., art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób niezgodny z prawem, co zdaniem WSA miało przejawiać się w braku podstaw do wymagania uzupełnienia wniosku o dofinansowanie o załącznik określony w Załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu nr POIS.02.02.00-IW.02-00- 207/19 pn. Lista załączników do wniosku o dofinansowanie', poz. nr 14 Uchwala rady gminy lub organu założycielskiego (dla jednostek innych niż gmina lub związek gmin) upoważniająca do złożenia wniosku o dofinansowanie, pomimo że złożenie ww. załącznika miało w realiach niniejszej sprawy charakter obligatoryjny,
- - naruszenie prawa procesowego:
art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że wskazane w uzasadnieniu wyroku naruszenia prawa nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik oceny wniosku o dofinansowanie projektu, art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. Nr 2019, poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowej kontroli informacji Ministra Klimatu z dnia [...] czerwca 2020 r., wyrażające się w stwierdzeniu, że A. Sp. z o. o. nie miały obowiązku przedłożenia załącznika nr 14: Uchwała rady gminy lub organu założycielskiego (dla jednostek innych niż gmina lub związek gmin) upoważniająca do złożenia wniosku o dofinansowanie.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za podstawę wyroku z 16 września 2020 r., V SA/Wa 1055/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Klimatu. Pismem z 7 stycznia 2020 r. Instytucja Wdrażająca - Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej poinformowała A. sp. z o.o. z siedzibą w B. o zakończeniu oceny wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Budowa punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) w B". W oparciu o kryteria formalne i merytoryczne I stopnia, stwierdzono, że projekt nie spełnił kryterium formalnego nr 2: Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu. W ramach oceny merytorycznej I stopnia projekt uzyskał 44 punkty, nie przekraczając jednakże wymaganego w konkursie minimum wynoszącego 60% punktów (tj. 45,6 punktu) w stosunku do maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania.
Minister Klimatu nie uwzględnił protestu odnosząc się do argumentacji podniesionej w proteście w zakresie kryterium formalnego nr 2: Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiS" oraz regulaminem konkursu wyjaśnił, że zgodnie z opisem tego kryterium formalnego w jego ramach ocenie podlegała zgodność projektu z ww. dokumentami co najmniej w zakresie tego czy: typu/rodzaju projektu jest zgodny z przewidzianym w szczegółowym opisie osi priorytetowych POIiŚ. Ponadto weryfikowano zgodność projektu z opisem działania/poddziałania (w tym celem oraz zakresem interwencji). Weryfikacji podlegało, czy Wnioskodawca jest zgodny z określonym typem beneficjenta lub katalogiem ostatecznych odbiorców instrumentów finansowych oraz czy nie przekroczono pułapu maksymalnego poziomu dofinansowania.
Ponadto weryfikowano zgodność przedłożonej dokumentacji z wymogami określonymi w Regulaminie konkursu. Powodem stwierdzenia niespełnienia przedmiotowego kryterium był fakt, że do wniosku o dofinasowanie nie zostały dołączone dokumenty określone w Załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu pn. Lista załączników do wniosku o dofinansowanie: poz. nr 14 Uchwała rady gminy lub organu założycielskiego (dla jednostek innych niż gmina lub związek gmin) upoważniająca do złożenia wniosku o dofinansowanie. W ramach weryfikacji liczby punktów przyznanych projektowi w zakresie kryterium merytorycznego I stopnia nr 14: Dostępność PSZOK osiągnięta po zakończeniu realizacji projektu, Minister Klimatu przyznał projektowi 4 dodatkowe punkty na skutek czego projekt w ramach oceny merytorycznej I stopnia uzyskał ostatecznie 48 punktów, przekraczając wymagane w konkursie minimum wynoszące 60% punktów
Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust.
1. Należy podkreślić, że w u.z.r.p. ustawodawca inaczej niż w p.p.s.a. nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 u.z.r.p.). Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 u.z.r.p. informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 u.z.r.p.), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 u.z.r.p.
Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt.
- 3) oraz w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p.; naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do tak zredagowanych zarzutów należy przypomnieć przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz te, które zastosowania nie mają. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust.
1. Natomiast według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według art. 61 ust. 1 u.z.r.p., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Natomiast zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a., kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka, co do zasady nie jest naruszeniem prawa. Natomiast przepisy ustrojowe, jakimi są art. 1 § 2 p.u.s.a. (Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.z.r.p. mogą zostać naruszone, kiedy sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołując art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p. Sąd I instancji uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Klimatu. Sąd stwierdził: "(...) przy ocenie projektu doszło do naruszenia art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez brak zapewnienia przejrzystości i rzetelności stosowanych reguł. Sąd – rozpoznając zarzut w tym zakresie – podzielił argumentację Skarżącego, że skoro IW uznała, że do projektu nie zostały dołączone wymagane dokumenty, organ był zobligowany do wezwania Wnioskodawcy o ich uzupełnienie.
W ocenie Sądu niezastosowanie się IW do procedury zapisanej w pkt 64 Regulaminu konkursu oraz zaaprobowanie takiego działania przez IP, stanowi o naruszeniu przez organy oceniające zasad wynikających z art. 37 ustawy wdrożeniowej. Z uwagi na powyższe, należy uznać, że Minister Klimatu - rozpatrując protest Skarżącego - naruszył zasady wskazane w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz zawarte w Regulaminie konkursu."
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p.: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów." Przepisy te nie wskazują podmiotu oraz warunków otrzymania dofinansowania projektu. Regulacja ta jest zatem przepisem postępowania tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Reguły te znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki spójności obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich.
Naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Jest to ustalenie z zakresu faktów.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt.
1) oraz w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. przez nieprawidłowe zastosowanie. Zasadniczo, stawianie zarzutu naruszenia przepisu postępowania w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Kiedy Sąd I instancji stosuje środek przewidziany w ustawie w art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p., przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust.
1. Przepis ten stanowi, że w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Niezdefiniowanym wprost pojęciem "właściwa instytucja" ustawodawca posłużył się w art. 37 ust. 1 u.z.r.p., art. 38 ust. 4 u.z.r.p., art. 39 ust. 1 u.z.r.p., art. 40 ust. 1 u.z.r.p., art. 41 ust. 1 u.z.r.p., art. 43 ust. 1 u.z.r.p., art. 46 ust. 1, 2, 3 i 4 u.z.r.p., art. 48 ust. 1, 3, 5 i 6 u.z.r.p., tj. w przepisach zawartych w Rozdziale 13 Wybór projektów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Natomiast Rozdział 15 Procedura odwoławcza tej ustawy w art. 53 do art. 68 reguluje rozpatrzenie protestu oraz postępowanie sądowoadministracyjne. Według art. 57 u.z.r.p., właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest (...). Zgodnie zaś z art. 55 u.z.r.p., protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą (...). Według art. 2 pkt 9) i pkt 11) u.z.r.p., instytucja pośrednicząca to podmiot, któremu została powierzona, w drodze porozumienia albo umowy zawartych z instytucją zarządzającą, realizacja zadań w ramach krajowego lub regionalnego programu operacyjnego. Natomiast instytucja zarządzająca to instytucja, o której mowa w art. 125 rozporządzenia ogólnego lub w art. 23 rozporządzenia EWT. Z kolei, według art. 2 pkt 17) lit. a) u.z.p.r., regionalny program operacyjny to program służący realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności w rozumieniu art. 5 pkt 7a lit. a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uchwalony przez zarząd województwa i przyjęty przez Komisję Europejską, odzwierciedlający cele zawarte we Wspólnych Ramach Strategicznych stanowiących załącznik I do rozporządzenia ogólnego oraz w umowie partnerstwa, które mają być osiągnięte za pomocą funduszy strukturalnych, będący podstawą realizacji działań w nim określonych, stanowiący program, o którym mowa w art. 96 rozporządzenia ogólnego. Natomiast, według art. 2 pkt 10) u.z.r.p., instytucja wdrażająca to podmiot, któremu została powierzona, w drodze porozumienia albo umowy zawartych z instytucją pośredniczącą, realizacja zadań w ramach krajowego lub regionalnego programu operacyjnego.
W sprawach objętych u.z.r.p. ustawodawca stworzył system procedury odwoławczej oraz szczególną procedurę sądowo administracyjną, która stosowana jest w procesie sądowej kontroli rozstrzygnięć w sprawach finansowania projektów. Badając legalność przeprowadzonej oceny projektu przez właściwą instytucję w szczególnym trybie uregulowanym u.z.r.p. wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez właściwą instytucję oceny projektu badając, czy została ona przeprowadzona w sposób nienaruszający prawo. Właściwa instytucja wydaje swoje rozstrzygnięcie w trybie art. 45 ust. 4 u.z.r.p.: "Właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem tej oceny, podając liczbę punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów (...). Zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 pkt 1) u.z.r.p., wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów.
Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1 (art. 55 u.z.r.p.). Zgodnie z art. 57 u.z.r.p., właściwa instytucja (zarządzająca albo pośrednicząca) rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie następujących kryteriów i zarzutów: kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza; zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce.
Z tej regulacji prawnej wynika, że protest jako środek odwoławczy merytoryczny służy ponownemu sprawdzeniu złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu, przy czym właściwa instytucja rozpatrująca protest jest związana kryteriami i zarzutami podniesionymi przez wnioskodawcę w proteście. Wynikiem rozpatrzenia protestu jest jego uwzględnienie albo nieuwzględnienie (art. 58 ust. 1 i 2 u.z.r.p.). W przypadku nieuwzględnienia protestu wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Granice kontroli sądowej w przypadku nieuwzględnienia protestu są określone treścią art. 61 ust. 5 u.z.r.p. w związku z ust. 1 u.z.r.p. (zob.: wyrok NSA z 14 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2617/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sprawie właściwą instytucją, o jakiej mowa w art. 39 ust. 1 u.z.r.p. jest Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (Instytucja Wdrażająca), tj. podmiot organizujący i przeprowadzający konkurs oraz przyjmujący wnioski. Natomiast Minister Klimatu jest instytucją pośredniczącą rozpatrującą protest. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, winien był zatem przekazać jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, tj. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Granice kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie zostały zakreślone wynikiem rozpatrzenia protestu, którym jest jego nieuwzględnienie (art. 58 ust. 1 pkt 1 u.z.r.p.), przy jednoczesnym przyznaniu projektowi 4 dodatkowych punktów przez Ministra Klimatu, na skutek czego projekt w ramach oceny merytorycznej I stopnia uzyskał ostatecznie 48 punktów. Inaczej mówiąc, granice sprawy sądowoadministracyjnej obejmują prawidłowość oceny, że projekt nie spełnił kryterium formalnego nr 2: Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 u.z.r.p., w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W razie stwierdzenia oczywistej omyłki we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja poprawia tę omyłkę z urzędu, informując o tym wnioskodawcę, albo wzywa wnioskodawcę do poprawienia oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Z przepisów tych wynika, że braki formalne we wniosku o dofinansowanie skutkują jego pozostawieniem bez rozpatrzenia, ale po uprzednim jednokrotnym wezwaniu do ich uzupełnienia. Uzupełnienie wniosku o dofinansowanie nie oznacza możliwości jego poprawy, co oznacza że w wyniku tych czynności nie może dojść do zmiany jego zawartości merytorycznej. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia braków formalnych. Wniosek o dofinansowanie powinien spełniać wymogi formalne określone przez odpowiednie postanowienia regulaminu konkursu. Brakami formalnymi wniosku o dofinansowanie są te, które odnoszą się do jego formy określonej w regulaminie konkursu oraz instrukcji wypełniania wniosku, która zawiera wszystkie niezbędne informacje, które umożliwiają wypełnienie i złożenie prawidłowego wniosku o dofinansowanie. Są to zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełnienia poszczególnych części i rubryk wniosku oraz obligatoryjnych załączników.
Pojęcie oczywistej omyłki oznacza błąd pisarski, niezamierzoną niedokładność, usterkę w tekście wniosku o dofinansowanie lub jego załącznikach. Za oczywistą należy również uznać omyłkę, która nie jest widoczna w treści wniosku o dofinansowanie, ale wynika z porównania treści wniosku z pozostałymi złożonymi dokumentami. Oczywista omyłka to błąd informacyjny.
Z kolei, według art. 45 ust. 3 u.z.r.p., w trakcie oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów, na wezwanie właściwej instytucji, wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić projekt w części dotyczącej spełniania kryteriów wyboru projektów w zakresie określonym w regulaminie konkursu, jeżeli zostało to przewidziane w przypadku danego kryterium. Uzupełnienia lub poprawienia projektu może dokonać, za zgodą wnioskodawcy, komisja oceny projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców.
W tej sprawie projekt nie spełnił kryterium formalnego nr 2: Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu. Do wniosku o dofinasowanie nie zostały dołączone dokumenty określone w Załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu pn. Lista załączników do wniosku o dofinansowanie: poz. nr 14 Uchwała rady gminy lub organu założycielskiego (dla jednostek innych niż gmina lub związek gmin) upoważniająca do złożenia wniosku o dofinansowanie. Postanowienia Załącznika nr 2 do Regulaminu konkursu jasno wskazują, że Wnioskodawca był zobowiązany do przedłożenia uchwały rady gminy upoważniającej do złożenia wniosku o dofinansowanie. Możliwa była sytuacja, w której uchwała rady gminy powierzająca spółce komunalnej bezpośrednie świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym zawierałaby jednocześnie upoważnienie do złożenia wniosku o dofinansowanie, jednakże musiałoby to wprost wynikać z jej treści.
Zgodnie z pkt 64 Regulaminu konkursu dopuszczono stwierdzenie niepełnej zgodności z kryterium formalnym "Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu" oraz kryterium formalnym "Gotowość techniczna projektu do realizacji" (odroczenie oceny), w przypadku, gdy stwierdzone uchybienia dotyczą: a) braku wydanych decyzji lokalizacyjnych lub środowiskowych, gdy są one uzyskiwane od innego organu a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie; b) innych dokumentów, których brak lub niekompletność nie wpływa na wynik oceny merytorycznej I stopnia, przykładowo: (...) iii. Uchwała Rady Gminy lub organu założycielskiego (dla jednostek innych niż gmina lub związek gmin) upoważniająca do złożenia wniosku o dofinansowanie, przyjęcia do realizacji projektu będącego przedmiotem wniosku; z zastrzeżeniem uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie.
W pkt 64 Regulaminu konkursu wskazano, że Instytucja Wdrażająca określi jednakowy dla wszystkich wniosków złożonych w naborze termin na uzupełnienie braków. Lista rankingowa zostanie utworzona dopiero po upływie tego terminu. W przypadku niedostarczenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie projekt miał zostać oceniony negatywnie.
Z tych postanowień Regulaminu konkursu wynika, że w przedmiotowym naborze dołączenie do wniosku o dofinansowanie części dokumentów, jak wskazana w ppkt 64 iii: Uchwała Rady Gminy lub organu założycielskiego (dla jednostek innych niż gmina lub związek gmin) upoważniająca do złożenia wniosku o dofinansowanie, przyjęcia do realizacji projektu będącego przedmiotem wniosku, weryfikowana była w ramach oceny spełnienia kryterium formalnego nr: 2 Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu. Punkt 64 Regulaminu konkursu stanowi, że mechanizm stwierdzenia niepełnej zgodności projektu z kryterium formalnym "Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu", jak również z kryterium formalnym "Gotowość techniczna projektu do realizacji", jest fakultatywnym elementem procedury oceny wniosków o dofinansowanie na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia.
IW mogłaby zastosować pkt 64 Regulaminu konkursu, dopuszczając odroczenie oceny projektów części gorzej przygotowanych projektów, gdyby w konkursie zachodziło ryzyko, że nie będzie możliwe wykorzystanie wszystkich środków przeznaczonych na konkurs. W przedmiotowym konkursie, z uwagi na to, że w jego ramach złożono dużą liczbę wniosków o dofinansowanie, nie zachodziła potrzeba stosowania mechanizmu odroczenia oceny, ponieważ łączna kwota wnioskowanego dofinansowania, o które ubiegali się wnioskodawcy, znacznie przekraczała dostępną w konkursie alokację. Z tego względu pkt 64 Regulaminu konkursu nie był stosowany w odniesieniu do żadnego z projektów. Ponadto w regulaminie nie przewidziano możliwości stosowania wskazanego uregulowania na wniosek podmiotów biorących udział w konkursie.
W Regulaminie konkursu w pkt 39 do pkt 42 uregulowano procedurę uzupełnienia braków formalnych i usunięcia oczywistych omyłek. Natomiast w pkt 55 do pkt 63 uregulowano poprawę i uzupełnienie wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia projektu. Te regulacje stosowane do wszystkich wnioskodawców uczestniczących w konkursie stanowiły implementację przepisów art. 43 ust. 1 i 2 u.z.r.p. oraz art. 45 ust. 3 u.z.r.p. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu (str.
4) Minister Klimatu wyjaśnił, że wnioskodawca został wezwany do poprawy i uzupełnienia wniosku w zakresie braków dokumentacji aplikacyjnej. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wezwaniu z 18 lipca 2019 r. z powołaniem pkt 39 Regulaminu konkursu zwrócił się do A. sp. z o.o., między innymi o załączenie załącznika nr 14 "Uchwała rady gminy lub organu założycielskiego (dla jednostek innych niż gmina lub związek gmin) upoważniająca do złożenia wniosku o dofinansowanie." W odpowiedzi na to wezwanie spółka wyjaśniła, że załącznik nr 14 jej nie dotyczy. To zaś oznacza, że wobec spółki zastosowano wskazaną procedurę uregulowaną w Regulaminie konkursu.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 3 u.z.r.p., właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. Ta regulacja oznacza, że regulamin konkursu jest podstawowym źródłem praw i obowiązków wnioskodawców, pomimo że nie jest on źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W regulaminie muszą być określone co najmniej: warunki konkursu, poziom dofinansowania projektów, kryteria wyboru projektów wraz z wyjaśnieniem ich znaczenia w specjalnym przewodniku, zasady dokonywania oceny projektów, zasady informowania o wynikach konkursu, wzory umowy o dofinansowanie oraz wniosku o dofinansowanie. Regulamin konkursu, jak i wszystkie dokumenty stanowiące załączniki do niego powinny stanowić spójną całość, logicznie powiązaną, wskazując potencjalnemu wnioskodawcy, co powinien zrobić, aby mógł otrzymać dofinansowanie.
Osiągnięcie tego celu będzie możliwe tylko, gdy sposób zredagowania poszczególnych norm nie budził wątpliwości co do ich znaczenia. Dopuszczalne jest dokonywanie zmian niemających wpływu na sytuację prawną uczestników konkursu oraz zmian powodujących polepszenie sytuacji prawnej wszystkich wnioskodawców. Na skutek zmiany regulaminu korzyści muszą być jednakowe i równe dla wszystkich aplikujących wnioskodawców, dopuszczalne są zmiany zasad konkursu zawarte w regulaminie, które są neutralne dla wszystkich uczestników konkursu.
Punkt 64 Regulaminu konkursu jest fakultatywnym elementem procedury oceny wniosków o dofinansowanie na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia. Instytucja Wdrażająca - Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej uznał, że w konkursie nie zachodziła potrzeba stosowania mechanizmu odroczenia oceny, ponieważ łączna kwota wnioskowanego dofinansowania znacznie przekraczała dostępną w konkursie alokację. Z tego też względu stwierdzenia niepełnej zgodności z kryterium formalnym oraz regulaminem konkursu (odroczenie oceny) Instytucja Wdrażająca nie zastosowała do żadnego projektu. Gdyby w konkursie zastosowano odroczenie oceny, to Instytucja Wdrażająca miała obowiązek określenia jednakowego dla wszystkich wniosków terminu na uzupełnienie braków, a lista rankingowa zostałaby utworzona dopiero po upływie wskazanego terminu. Ponadto w pkt 64 Regulaminu konkursu nie przewidziano możliwości stosowania wskazanego uregulowania na wniosek wnioskodawców biorących udział w konkursie.
Z tych powodów, nie zastosowanie Punktu 64 Regulaminu konkursu do wniosku złożonego przez A. sp. z o.o. z siedzibą w B., na wniosek tego podmiotu nie może być uznane za naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p., ponieważ konkurs został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Tym samym brak jest przesłanki: "ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny."
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § pkt 2) p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony.