Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2694/16 oddalił skargę H. C. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2016 r., nr PB-rw-af-029-70/16(2238), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Wniósł też o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
- I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak właściwego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zawartych w skardze zarzutów naruszenia w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz merytorycznego odniesienia się w do nich, jak też poprzez oparcie oceny Sądu na nieistniejących okolicznościach faktycznych i prawnych, co uniemożliwiło Sądowi I instancji pełną ocenę, czy nie zachodzi sytuacja opisana dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak też doprowadziło do nierozpoznania istoty zarzutów stawianych decyzji nr 0213-00000003447/11 Prezesa ARiMR z dnia 22 lutego 2011 r.;
- 2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 156 § 1 k.p.a. polegające na odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji rażących naruszeń przez organ przepisów postępowania, poprzez:
- - nierozpoznanie zarzutów stawianych decyzji z dnia 22 lutego 2011 i niewyjaśnienie przyczyn ich nierozpoznania,
- - odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 lutego 2011 r. z oczywistych ku temu przesłanek, w szczególności przyjmując wykładnię art. 156 § 1 k.p.a., przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
- 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 137 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz.Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, ze zm.; dalej: rozporządzenie 73/2009), poprzez jego niezastosowanie, gdyż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
- II. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa z dnia 12 lipca 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 rozporządzenia 73/2009;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 rozporządzenia 73/2009 poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie zaskarżonej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, której treść załatwienia stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na uwzględnienie - zarówno ze względów formalnych, jak i merytorycznych - nie zasługują zarzuty naruszenia przepisów postepowania sformułowane w cz. I pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podnoszone w obydwu zarzutach naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (v. np. wyroki NSA: z 2 grudnia 2022 r., II OSK 3685/19; z 15 lipca 2021 r., II GSK 1385/18; dostępne na: www: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane wyroki tamże).
Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. Niezależnie od formalnej wadliwości tychże zarzutów (o czym będzie mowa dalej), Naczelny Sąd Administracyjny – zważywszy na charakter zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – postanowił wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17).
Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (v. np. wyrok NSA z 8 lutego 2023 r., I OSK 2534/19). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisu p.p.s.a. wskazał m.in., że w uzasadnieniu wystąpił brak właściwego przedstawienia zawartych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a., jak i brak merytorycznego odniesienia się do nich, oparcia się na nieistniejących okolicznościach faktycznych i prawnych, co doprowadziło do nierozpoznania zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji oraz odmowę stwierdzenia nieważności tejże. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjęto polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji w przedmiocie przede wszystkim ustaleń dotyczących przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdawkowo zaś jedynie wskazano (poprzez przywołanie) na obowiązek organu "przeprowadzenia postępowania z zachowaniem podstawowych zasad postepowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie podjęto przy tym nawet próby wykazania istotności wpływu wskazywanych naruszeń na wynik sprawy, poprzestając na ogólnikowym twierdzeniu, iż "nie można wykluczyć, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy".
Tymczasem, jak już uprzednio zaznaczono, uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym powinno zawierać wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Owo wykazanie należy rozumieć jako przedstawienie i wyjaśnienie względów przemawiających za uznaniem, że gdyby nie doszło do wskazywanego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.
Z powyższych już względów formalnych omawiane zarzuty nie zasługiwały na rozpoznanie. Niemniej jednak, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zaznaczenie, iż w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.
Na uwzględnienie nie mógł również zasługiwać zarzut naruszenia przepisów postępowania wyartykułowany w cz. I pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, jak też wyrażone w cz. II. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Oba rodzaje zarzutów dotyczą art. 137 ust. 1 rozporządzenia 73/2009.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania ww. regulacja powiązana została z naruszeniem art. 134 p.p.s.a., ze wskazaniem, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z kolei w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 137 ust. 1 rozporządzenia 73/2009, wskazując tylko w tiret drugie, iż dotyczyło to jego niezastosowania, co skutkowało oddaleniem skargi (na tą okoliczność wskazano w obydwu zarzutach ujętych w cz. II petitum skargi kasacyjnej). Uzasadnienie do tychże zarzutów zawiera jeden nierozbudowany treściowo akapit, w którym skarżący twierdzi jedynie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym była decyzja, do której powinien mieć zastosowanie art. 137 ust. 1 rozporządzenia 73/2009. "Zatem organy, a później Sąd administracyjny winny odnieść się również do powyższego pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a." W takim stanie, co najmniej z uwagi na wadliwość uzasadnienia tychże zarzutów, nie zasługiwały one rozpoznanie.
Niezależnie jednak od tego faktu, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że jakkolwiek powołany przepis stanowił "Uprawnienia do płatności przydzielone rolnikom przed dniem 1 stycznia 2009 r. uznaje się za zgodne z prawem i prawidłowe od dnia 1 stycznia 2010 r.", to skarżący kasacyjnie pominął dalszą istotną treść normatywną art. 137 rozporządzenia 73/2009, zgodnie z którą "Ustęp 1 nie ma zastosowania do uprawnień do płatności przydzielonych rolnikom na podstawie wniosku zawierającego informacje niezgodne ze stanem faktycznym, z wyjątkiem przypadków, w których rolnik nie mógł w rozsądny sposób wykryć błędu." W stanie sprawy nie dokonano podważenia przyjętego stanu faktycznego, stąd też wskazane zarzuty nie mogły być skuteczne.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.