Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2384/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 4 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych - uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
[...] – dalej: strona lub spółka – w dniu 19 lipca 2019 r. doręczono zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. Spółka złożyła wniosek o wszczęcie kontroli i złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w terenowej jednostce organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS). Kontrola została wszczęta 19 lipca 2019 r. na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli płatnika składek z 9 lipca 2019 r.
Pismem z 19 lipca 2019 r. inspektor kontroli ZUS wezwał stronę do przedłożenia dokumentów. W tym samym dniu Spółka złożyła wniosek o przerwanie czynności kontrolnych w okresie od 20 lipca 2019 r. do 15 września 2019 r. z uwagi na konieczność przygotowania dokumentacji.
Pismem z 19 lipca 2019 r. inspektor kontroli ZUS poinformował Spółkę o przerwaniu czynności kontrolnych.
W dniu 16 września 2019 r. inspektor kontroli ZUS doręczył stronie upoważnienie z 16 września 2019 r. do przeprowadzenia kontroli płatnika składek.
Pismem z 13 września 2019 r. spółka przedłożyła żądane dokumenty i jednocześnie wniosła sprzeciw, co do żądania przedłożenia: umów handlowych, umów o współpracy i umów o świadczenie usług zawartych przez płatnika składek z innymi podmiotami w oparciu, o które płatnik składek realizował usługi na obiektach, szczegółowego planu kont za lata 2016-2017 oraz informacji PIT- 11 wraz z ewidencją przychodów w układzie miesięcznym. W ocenie Spółki ww. dokumenty nie były związane z zakresem przedmiotowym kontroli.
Oddział ZUS 18 września 2019 r. wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Orzekając na skutek zażalenia spółki Prezes ZUS postanowieniem z 4 października 2019 r. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zarówno w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli oraz upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli płatnika składek wskazany został taki sam zakres przedmiotowy kontroli, który obejmował prawidłowość i rzetelność obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest ZUS oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego, ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wpłacania tych świadczeń oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu, prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe, wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych dla celów ubezpieczeń społecznych.
Organ II instancji zauważył, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, ze zm.; dalej: u.s.u.s.), w trakcie przeprowadzania kontroli inspektor kontroli ma prawo badać wszelkie księgi, dokumenty finansowo-księgowe i osobowe oraz inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli, a płatnicy składek są zobowiązani udostępnić wszelkie księgi, dokumenty oraz inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli, które są przechowywane u płatnika oraz u osób trzecich w związku z powierzeniem tym osobom niektórych czynności na podstawie odrębnych umów (art. 88 ust. 1 u.s.u.s.).
Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie podkreślił, że narusza ono art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646; dalej: Prawo przedsiębiorców).
Sąd I instancji podniósł, że nie można przyjąć, że na gruncie art. 58 ust. 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców, organem "właściwym" do rozpatrzenia zażalenie był Prezes ZUS. Organem kontroli, a więc również organem rozpatrującym zażalenie był ZUS. Zatem wniesienie zażalenia do terenowej jednostki organizacyjnej ZUS (w niniejszej sprawie do Oddziału ZUS we Wrocławiu) zawsze będzie równoznaczne z jego wniesieniem do organu rozpoznającego środek odwoławczy. W konsekwencji, termin 7 dni do rozpatrzenia zażalenia powinien być liczony od daty jego wniesienia do ZUS. W sprawie spółka wniosła zażalenie w dniu 25 września 2019 r. – co wynika z umieszczonej na nim pieczęci Oddziału ZUS we Wrocławiu ze wskazaniem tej daty.
Zatem postanowienie z dnia 4 października 2019 r. w istocie zapadło już po upływie 7-dniowego terminu do rozpatrzenia zażalenia. Skoro zatem właściwy organ nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, to postanowienie z dnia 18 września 2019 r. o kontynuacji czynności kontrolnych upadło z mocy samego prawa i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.
WSA zauważył, że Prezes ZUS nie jest organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Stanowisko to pozostaje aktualne również w tej sprawie bowiem zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s. kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi – należy do zadań Zakładu, nie zaś do zakresu działania Prezesa ZUS, określonego w art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Próżno doszukać się również takich kompetencji dla Prezesa ZUS w Rozdziale 10 "Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych". Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.u.s., protokół kontroli stanowi podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art.
- 83. Ten ostatni przepis wyraźnie zaś stanowi, że decyzję taką wydaje Zakład, a nie Prezes ZUS.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż Organ nie rozpoznał zażalenia w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, podczas gdy zostało ono rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przez Organ, a tym samym Organ nie dopuścił się naruszenia innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż Organ nie rozpatrzył zażalenia w terminie, co spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, podczas gdy zażalenie Skarżącego zostało rozpoznane w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców;
- - pominięcie przy rozpatrywaniu tej sprawy art. 66 ust. 5 u.s.u.s., co skutkowało błędnym przyjęciem, iż w sprawie organem administracji publicznej jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wniesienie zażalenia do terenowej jednostki organizacyjnej ZUS zawsze będzie równoznaczne z jego wniesieniem do organu rozpoznającego środek odwoławczy, podczas gdy z treści przepisu art. 66 ust. 5 u.s.u.s. wprost wynika właściwość Prezesa ZUS - w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Przy tym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje.
Skarga kasacyjna została oparta na określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawie naruszenia przepisów postępowania.
Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 59 ust. 9 i 10 Prawa przedsiębiorców, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie został przekroczony 7-dniowy termin do rozpoznania zażalenia. Kwestią o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jest właściwe odczytanie – określenia dnia wniesienia zażalenia – od którego biegnie 7 dniowy termin do jego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców: "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie: 1) o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;
2) o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych." Natomiast stosownie do art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Nadto zgodnie z regulacją art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W zakresie tej materii należy, zatem odwołać się do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Na tej więc zasadzie, stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust.9 Prawa przedsiębiorców, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie), wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132. W omawianym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. Organ kontroli, do którego wpływa zażalenie ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli z tej możliwości nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak art. 133 k.p.a., we wskazanym terminie przesalać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia (tak też NSA w wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1790/19). W konsekwencji naruszenie tej zasady i przekroczenie 7 dniowego terminu wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców. Takie stanowisko było prezentowane już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do analogicznie brzmiących przepisów art. 84c ust. 10 i 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II FSK 345/10).
WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku pominął wyżej przytoczoną regulację prawną wynikającą z art. 132 i 133 k.p.a, mimo iż z art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców, wynika że w tym zakresie stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W sprawie zażalenie na postanowienie Oddziału ZUS we Wrocławiu z 18 września 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wniesione bezpośrednio do tego Oddziału 18 września 2019 r. i zostało przekazane Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 25 września 2019 r. Organ I instancji pismem z 25 września 2019 r., przekazał za pośrednictwem operatora pocztowego zażalenie spółki do Prezesa ZUS. Zażalenie do organu odwoławczego wpłynęło w dniu 30 września 2019 r., zaś Prezes ZUS rozpatrzył zażalenie 4 października 2019 r. Zachowany zatem został przez organ odwoławczy 7-dniowy termin do rozstrzygnięcia zażalenia. W takiej sytuacji Prezes ZUS nie mógł działać z obrazą art. 59 ust. 9 i ust. 10 Prawa przedsiębiorców, o jakiej stanowi Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Trafny jest zarzut pominięcia przez Sąd i instancji art. 66 ust 5 u.s.u.s. Zgodnie z treścią tego przepisu, organem wyższego stopnia nad terenową jednostką organizacyjną Zakładu jest Prezes ZUS.
WSA w Warszawie powołując się na przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66-79a) wskazał, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). Z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS-u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej.
Zatem z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. art. 83 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Wobec tego, organem kontroli, a więc również organem rozpatrującym zażalenie był ZUS, a nie jego Prezes.
Ustosunkowując się do stanowiska Sądu I instancji w powyższej kwestii na wstępie rozważań należy wskazać, że sprawy dotyczące podlegania ubezpieczeniom społecznym i wymiaru składek, zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 u.s.u.s. w związku z art. 180 § 2 k.p.a. i art. 476 § 2 k.p.c. należą do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Są to sprawy rozstrzygane w drodze decyzji, a do postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w tych sprawach stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Potwierdza to także uregulowanie zawarte w art. 180 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.
W art. 181 k.p.a. wskazano z kolei, że organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 tego kodeksu. Z unormowań tych wynika, że w sprawach uregulowanych przepisami o ubezpieczeniach społecznych - te przepisy mają zastosowanie, natomiast w pozostałym zakresie przepisy k.p.a. mają zastosowanie wprost.
Umknęło uwadze Sądowi I instancji, że zgodnie z art. 59 ust. 3 i 7 Prawa przedsiębiorców wydanie postanowienia po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę należy do organu kontroli. Ostatnio powołana ustawa nie określa organu właściwego do orzekania w sprawie zażalenia. Do postępowań, o których mowa w art. 59 ust. 6, 7 i 9 Prawa przedsiębiorców, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. (art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców). Postępowanie kontrolne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 180 § 2 k.p.a., co oznacza, że organy odwoławcze właściwe w tych sprawach określają przepisy odrębne (art. 181 k.p.a.). Jest to postępowania hybrydowe.
Mając na uwadze uregulowania wynikające z art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 144 i art. 127 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia, właściwym do orzekania na skutek zażalenia wniesionego od postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o kontynuowaniu czynności kontrolnych na podstawie art. 66 ust. 5 u.s.u.s. jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tym skoro to tego ostatniego organu wpływa zażalenie strony to Prezes ZUS winien być traktowany jako organ II instancji. Z art. 66 ust 5 u.s.u.s. wynika wprost właściwość tego organu jako organu wyższego stopnia względem terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podatnie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd odniesie się merytorycznie do zarzutów skargi.
O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).