Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2296/20 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Ł. (dalej: skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego (dalej: organ) z 1 października 2020 r., nr 21/2020/RF-I-SE.433.3.16.2020.AD, w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej – oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja organu została wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż:
- - organ błędnie uznał, że niezaistniały okoliczności do zmiany umowy o zamówienie publiczne w sytuacji, w której takie okoliczności istniały, gdyż zamawiający w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i lit. j) załączonego do SIWZ projektu umowy, a następnie w zawartej umowie w sprawie zamówienia publicznego nr [...] z 02 marca 2018 r. przewidział możliwość wprowadzenia zmian zgodnie z wymogami określonymi w art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 223, poz. 1655 ze zm.; dalej: p.z.p.), a okoliczności faktyczne, które ujawniły się podczas wykonywania umowy wpisywały się w przewidziany zakres zmian, charakter zmian oraz warunki zmian;
- - organ nie wyjaśnił podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia, nie wskazał faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności, a także nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych oraz nie uzasadnił decyzji w sposób właściwy i całościowy;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez WSA wskazania w uzasadnieniu własnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, z którego to stanu faktycznego wynikało, że zaistniały okoliczności do zmiany umowy o zamówienie publiczne, gdyż zamawiający w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i lit. j) załączonego do SIWZ projektu umowy, a następnie w zawartej umowie w sprawie zamówienia publicznego nr [...] z 2 marca 2018 r. przewidział możliwość wprowadzenia zmian zgodnie z wymogami określonymi w art. 144 ust. 1 pkt 1 p.z.p., a okoliczności faktyczne, które ujawniły się podczas wykonywania umowy wpisywały się w przewidziany zakres zmian, charakter zmian oraz warunki zmian;
- c) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. wskutek tego, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę i nie uchylił decyzji organu, pomimo że skarżąca przedstawiła zasadne argumenty świadczące o tym, że zaistniały okoliczności do zmiany terminu wykonania umowy o zamówienie publiczne, gdyż podczas realizacji umowy nastąpił przypadek zmiany terminu rzeczowego realizacji projektu, którego skutkiem była zmiana umowy o dofinansowanie oraz wystąpiły okoliczności spowodowane siłą wyższą i działaniem osób trzecich.
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 144 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. j) umowy w sprawie zamówienia publicznego, przez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że przyczyną zawarcia aneksów do umowy w sprawie zamówienia publicznego wydłużających termin musi być zmiana terminu zakończenia projektu na skutek zamiany umowy o dofinansowanie i przesłanka opisana w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. j) umowy nie może być spełniona jeśli było odwrotnie, tj. wydłużenie realizacji projektu i aneksowanie umowy o dofinansowanie wynikałoby z konieczności wydłużenia terminu realizacji umowy w sprawie zamówienia publicznego;
- b) art. 144 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) umowy w sprawie zamówienia publicznego, przez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiającą się w uznaniu, że zdarzenia, które wystąpiły w trakcie realizacji zamówienia takiej jak globalne problemy na rynku dostawców materiałów instalacji fotowoltaicznych oraz solarnych, zbyt duży popyt na instalacje w stosunku do możliwości produkcyjnych dostawców i producentów, problemy z montażem wynikające z rezygnacji mieszkańców Gminy z udziału w projekcie powodujące fluktuację miejsc montażu, problemy z ustalaniem terminu montażu z uwagi na nieobecność mieszkańców, brak przygotowania pomieszczeń do montażu instalacji przez mieszkańców czy brak technicznych możliwości montażu nie wpisują się w okoliczności uprawniające do zmiany umowy opisane w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) umowy opisane jako siła wyższa i działania osób trzecich.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzą także wskazane w art. 189 p.p.s.a. przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z istoty kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA wynika ponadto, że rozpoznanie przez NSA sprawy ogranicza się do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wykluczając ponowne rozpoznanie sprawy w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach.
W ramach sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano także – tj. obok zarzutów, których rozpoznanie możliwe jest dopiero po rozpoznaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego, które to prawo determinuje zakres ustaleń faktycznych – na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA wskazania w uzasadnieniu własnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Z uwagi na jego charakter rozpoznano go w pierwszej kolejności i stwierdzono, że nie jest usprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zd. 1-sze) uzasadnienie wyroku powinno podstawowo zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione elementy. W związku z tym NSA zobowiązany w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, nie stwierdził naruszenia tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie w ramach przedmiotowego zarzutu podjął próbę kwestionowania ustalonego (i zawartego w skarżonym wyroku) stanu faktycznego. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że nie można skutecznie kwestionować prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia Sądu I instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r., I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; z dnia18 marca 2015 r., I GSK 1779/13, z dnia 10 kwietnia 2018 r., II GSK 1995/16; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
Z konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istotą problemu prawnego sprawy jest interpretacja oraz zastosowanie art. 144 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i j) umowy w sprawie zamówienia publicznego zawartej pomiędzy skarżącą (będącą zamawiającym) a wykonawcą, w kontekście zawartej pomiędzy skarżącą a Województwem Mazowieckim umowy o dofinansowanie projektu w przedmiocie odnawialnych źródeł energii (dalej: OZE).
Według WSA, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do sytuacji, w których: - zmiana/y umowy o dofinansowanie pomiędzy skarżącą a Województwem Mazowieckim miała/y wpływ na zmianę terminu realizacji zamówienia (a zatem nie zaistniała przesłanka, o której mowa w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. j) umowy w sprawie zamówienia publicznego); - konieczność zmiany umowy pomiędzy skarżącą a wykonawcą nastąpiła na skutek okoliczności spowodowanych siłą wyższą bądź działaniem osób trzecich (a zatem nie zaistniała przesłanka, o której mowa w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) umowy w sprawie zamówienia publicznego). Skarżąca nie zgadza się z takimi ustaleniami wskazując, że przesłanka określona w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. j) umowy w sprawie zamówienia publicznego spełniona jest także wówczas, gdy zmiana/aneksowanie umowy o dofinansowanie projektu wynika z konieczności wydłużenia realizacji umowy w sprawie zamówienia publicznego.
Natomiast w odniesieniu do przesłanki określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) umowy w sprawie zamówienia publicznego wskazuje, że zaistniała ona w opisanych okolicznościach (m.in. globalne problemy na rynku dostawców materiałów fotowoltaicznych, zbyt duży popyt na instalacje OZE, problemy z montażem w zw. z rezygnacją z udziału w inwestycji przez niektórych mieszkańców, problemy z ustalaniem terminu montażu instalacji, brak przygotowania pomieszczeń do montażu instalacji).
Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego są niezasadne.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że mający podstawowe znaczenie w sprawie art. 144 ust. 1 pkt 1 p.z.p. stanowi, iż zakazuje się zmian postanowień zawartej umowy lub umowy ramowej w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zmiany zostały przewidziane w ogłoszeniu o zamówieniu lub specyfikacji istotnych warunków zamówienia w postaci jednoznacznych postanowień umownych, które określają ich zakres, w szczególności możliwość zmiany wysokości wynagrodzenia wykonawcy, i charakter oraz warunki wprowadzenia zmian. Z kolei – w będących przedmiotem rozpoznania w sprawie – postanowieniach § 14 ust. 2 pkt 2 umowy (której projekt był załącznikiem do SIWZ) zamawiający na podstawie art. 144 ust. 1 p.z.p. przewidział możliwość zmian postanowień zawartej umowy w zakresie terminu realizacji przedmiotu umowy w przypadku:
- a) wystąpienia okoliczności spowodowanych siłą wyższą, w tym wystąpienia zdarzenia losowego wywołanego przez czynniki zewnętrzne, którego nie można było przewidzieć, w tym zagrażającego bezpośrednio życiu lub zdrowiu ludzi lub grożącego powstaniem szkody w znacznych rozmiarach albo działań osób trzecich uniemożliwiających terminowe wykonanie przedmiotu umowy, które to działania nie są konsekwencją winy Stron, (...)
- j) zmiany terminu rzeczowego realizacji projektu na skutek zmian zawartej przez Zamawiającego umowy o dofinansowanie projektu.
W odniesieniu do drugiej z powyżej wskazanych przesłanek WSA wywiódł, że trudno uznać, że zmiana umowy o dofinansowanie miała wpływ na zmianę terminu realizacji zamówienia w przypadku gdy dokonane zmiany umowy o zamówienie publiczne dokonane zostały: bądź to dopiero po zmianie umowy o dofinansowanie projektu (w przypadku aneksu nr 1), bądź też wprawdzie po zmianie umowy o dofinansowanie projektu, ale na wniosek wykonawcy zamówienia (w przypadku aneksu nr 2) albo na wniosek zamawiającego dotyczący zmniejszenia wartości zadania oraz przesunięcia terminu jego realizacji, złożony po uprzednich ustaleniach z wykonawcą zamówienia (w przypadku aneksu nr 4).
Natomiast w zakresie podnoszonych przez skarżącą okoliczności mających wypełniać przesłankę wskazaną w § 14 ust. 2 pkt 2 lit a) umowy o zamówienie publiczne WSA stwierdził, że wynikają one z działań lub zaniechań wykonawcy bądź też działań lub zaniechań zamawiającego. Trudno bowiem uznać, że wykonawca nie był świadomy problemów z dostawami materiałów niezbędnych do wykonania instalacji. Istotne jest też to, że wykonawca miał doświadczenie w realizacji tego rodzaju projektów i winien mieć świadomość występujących trudności. Z kolei zamawiający winien pierwotnie tak określić termin realizacji zamówienia, aby mógł on być dotrzymany także w sytuacji zmian w zakresie miejsc wykonywania instalacji. Nie można w tej sytuacji stwierdzić, że opóźnienia w realizacji zamówienia i wynikająca z nich potrzeba zmiany umowy były powodowane działaniem siły wyższej bądź wynikały z działań osób trzecich.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji. W odniesieniu do przesłanki określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. j) umowy o zamówienie publiczne wskazania dodatkowego wymaga, że jej sformułowanie wprost wskazuje, poprzez użycie pojęcia "na skutek", iż to zmiana umowy o dofinansowanie projektu ma powodować zmiany w zakresie terminu rzeczowego realizacji projektu. To oznacza, że pierwotne – tak w sensie formalnym, jak i merytorycznym – względem późniejszych zmian umowy o zamówienie publiczne musiały być zmiany w umowie zawartej pomiędzy skarżącą a Województwem Mazowieckim, co jak wynika ze stanu sprawy, nie miało miejsca.
Natomiast w przypadku przesłanki określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) umowy o zamówienie publiczne podkreślenia wymaga, że wskazane w jej ramach "okoliczności spowodowane siłą wyższą" zostały doprecyzowane poprzez m.in. ustalenie, że dotyczą zdarzeń w wyniku czynników zewnętrznych, a nie dotyczą działań będących konsekwencją winy stron umowy. W orzecznictwie za siłę wyższą uważa się jedynie zdarzenia zewnętrzne w stosunku do uprawnionego, a zarazem nadzwyczajne i w konsekwencji nieuchronne oraz w danym układzie stosunków niemożliwe do przewidzenia, czyli o "przemożnej" mocy oddziaływania, przed którego skutkami nie było żadnej obrony (zob. wyrok SN z 13 maja 2021 r., sygn. akt V CSKP 83/21 i powoływane w nim orzecznictwo). Zatem, nie ma racji skarżąca przywołując okoliczności stanowiące utrudnienia w realizacji umowy, ale nie wykazujące cech zaistnienia okoliczności "siły wyższej", o których mowa wyżej.
Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 1 lit. a) petitum skargi. Skarżąca w ich ramach w istocie neguje ocenę prawną zaistniałych w sprawie faktów.
Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Nie doszło także do naruszenia art. 11 k.p.a., organ wydając bowiem zaskarżoną decyzję odniósł się do kwestii podnoszonych przez skarżącą i umotywował swoje stanowisko, a WSA je zaaprobował.
W ocenie NSA, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczynił to organ administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd I instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanej przez organy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy. Stąd też niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
W konsekwencji ustalenia, że skarżony wyrok WSA odpowiada prawu, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).