Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1290/20 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. W. (dalej: skarżący) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR lub organ) z 10 czerwca 2020 r. nr OR07-65080-OR0700090/19/20, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej – oddalił skargę.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Skarżący 19 listopada 2019 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach w ramach działania "Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Pismem z 10 czerwca 2020 r. ARiMR poinformowała skarżącego o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1843 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW) pomoc przyznaje się podmiotowi, który wykonuje działalność gospodarczą w zakresie co najmniej jednego z rodzajów działalności określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia MRiRW przez okres co najmniej dwóch lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy - do tego okresu wlicza się również okres zawieszenia prowadzenia tej działalności.
Organ wskazał, że z danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG) wynika, że skarżący nie prowadził w okresie ostatnich 24 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy działalności gospodarczej sklasyfikowanej pod jednym z ww. kodów PKD. Zgodnie z wpisem w CEIDG wnioskodawca od 1 kwietnia 2014 r. prowadził tylko jeden rodzaj działalności gospodarczej, sklasyfikowany pod kodem PKD 77.31.Z - Wynajem i dzierżawę maszyn i urządzeń rolniczych. Działalność gospodarcza sklasyfikowana pod kodem PKD 01.61.Z została zarejestrowana dopiero 17 lipca 2019 r., czyli w okresie krótszym niż 24 miesiące poprzedzające dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy, tj. 19 listopada 2019 r.
Okoliczność powyższa stanowiła w ocenie ARiMR niebudzącą wątpliwości przesłankę do stwierdzenia niespełnienia przez wnioskodawcę warunków przyznania pomocy określonych w § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia MRiRW.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o jego uchylenie.
Skarżący wskazał, że ARiMR nie wzięła pod uwagę kluczowej dla sprawy kwestii - zasady domniemania prawnego prawdziwości wpisu w CEIDG, które to domniemanie podlega obaleniu poprzez kontr dowody. I takie kontrdowody - w postaci faktur skarżący przedłożył wraz z wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Zdaniem WSA, zgodnie z § 2 ust. 4 rozporządzenia MRiRW, w sposób nie budzący wątpliwości wymagają, aby prowadzenie działalności w zakresie kodów umożliwiających przyznanie pomocy było potwierdzone wpisem w CEIDG. Wnioskodawca (w tym przypadku skarżący) musi legitymować się zarówno wpisem poświadczającym prowadzenie działalności w zakresie właściwych kodów, jak też wykazać rzeczywiste prowadzenie tej działalności. Wykazanie, że de facto działalność w zakresie objętym kodami 01.61.Z, 01.62-Z lub 01.63.Z była prowadzona przed uzyskaniem wpisu do ewidencji nie oznacza spełnienia wymogów określonych w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW.
Ustalając, że skarżący nie dysponuje wpisem do CEIDG w zakresie co najmniej jednego z rodzajów działalności określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia MRiRW przez okres co najmniej dwóch lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy jest odmowa przyznania pomocy, jak prawidłowo w ocenie Sądu I instancji przyjął organ.
Skoro skarżący nie złożył dowodów wymaganych § 2 ust. 4 rozporządzenia MRiRW, to należało stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy ze środków unijnych - odpowiada prawu i nie może zostać wzruszone.
Zdaniem WSA, to w gestii podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy leży bowiem przygotowanie dokumentacji aplikacyjnej tak. aby w terminie określonym przez rozporządzenie MRiRW, wniosek pomocy spełniał wymóg kompletności i poprawności. Działania skarżącego w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy, mimo wezwania ze strony ARiMR, nie doprowadziły do spełnienia warunku poprawności wniosku, w skutek braku wykazania spełniania przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW.
W ocenie WSA, organ odmawiając skarżącemu przyznania pomocy nie uchybił obowiązkowi stania na straży praworządności oraz obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ zastosował poprawnie § 2 rozporządzenia MRiRW w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu), zatem zaskarżone rozstrzygnięcie, zostało wydane na podstawie przepisów prawidłowo zastosowanych przez organ.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia ARiMR lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- • § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, iż ww. przepis wymaga, aby prowadzenie działalności w zakresie kodów PKD umożliwiających przyznanie pomocy było potwierdzone zarówno wpisem w CEIDG przez okres co najmniej 24 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy, jak i wykazaniem rzeczywistego prowadzenia tej działalności w ww. okresie;
- • § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, iż wykazanie przez skarżącego w toku postępowania, iż de facto działalność w zakresie kodu PKD 01.61.Z prowadzona była przed uzyskaniem wpisu w CEIDG nie oznacza spełnienia wymogów określonych tym przepisem
- • art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż domniemanie prawne wynikające z wpisu do CEIDG nie mogą być obalone przez kontrdowody w postępowaniu o przyznanie pomocy.
- 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- • art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego i nieuzasadnione przyjęcie, iż zgodnie z wpisem do CEIDG skarżący nie prowadził działalności w zakresie kodu PKD 01.61.Z przez okres 24 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, podczas gdy zgodnie z wpisem z dnia 14 listopada 2019 r. skarżący prowadzi działalność w zakresie kodu 01.61.Z od 1 września 2017 roku, a nie 17 lipca 2019 r. jak błędnie przyjął Sąd I instancji,
- • art. 134 p.p.s.a poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności, iż zgodnie z wpisem w CEIDG skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie kodu PKD 01.61.Z (co umożliwia mu otrzymanie pomocy) od 1 września 2017 r., co zostało także potwierdzone stosownymi fakturami przedłożonymi do wniosku;
- • art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżący nie spełniał wymogów otrzymania pomocy określonych w § 2 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 2 ust 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW, podczas gdy skarżący spełniał te wymagania, albowiem zgodnie w wpisem w CEIDG działalność umożliwiającą uzyskanie pomocy tj. działalność w zakresie kodu PKD 01.61.Z skarżący wykonuje od 1 września 2017 r.;
- • art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn w niniejszej sprawie nie będzie miało ewentualnie zastosowania obalenie domniemania prawnego przez kontrdowody, które zostało podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt: V SA/Wa 2180/17.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzą także wskazane w art. 189 p.p.s.a. przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z istoty kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA wynika ponadto, że rozpoznanie przez NSA sprawy ogranicza się do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wykluczając ponowne rozpoznanie sprawy w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach.
W ramach sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano także – tj. obok zarzutów, których rozpoznanie możliwe jest dopiero po rozpoznaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego, które to prawo determinuje zakres ustaleń faktycznych – na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA wskazania w uzasadnieniu z jakich przyczyn w rozpoznawanej sprawie nie będzie miało ewentualne zastosowanie obalenie domniemania prawnego przez kontrdowody. Z uwagi na jego podstawowy charakter rozpoznano go w pierwszej kolejności i stwierdzono, że nie jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji podjął się bowiem wyjaśnienia tychże przyczyn (s. 6 uzasadnienia).
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zd. 1-sze) uzasadnienie wyroku powinno podstawowo zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione elementy. W związku z tym NSA zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, nie stwierdził naruszenia tego przepisu. W kontekście rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że nie można skutecznie kwestionować prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia Sądu I instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r., I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; z dnia18 marca 2015 r., I GSK 1779/13, z dnia 10 kwietnia 2018 r., II GSK 1995/16; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
Z konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istotą problemu prawnego sprawy jest interpretacja § 2 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW. Zgodnie z jego § 2 ust. 1 pkt 3 jednym z warunków udzielenia podmiotowi pomocy jest wykonywanie przez niego działalności gospodarczej w zakresie co najmniej jednego z rodzajów działalności określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia przez okres co najmniej dwóch lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy; do tego okresu wlicza się również okres zawieszenia prowadzenia tej działalności. Warunek ten zaś, wg § 2 ust. ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, uważa się za spełniony, jeżeli w okresie ostatnich 24 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy podmiot: zgodnie z wpisem w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej lub w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym wykonuje co najmniej jeden z rodzajów działalności gospodarczej wymienionych w wykazie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia.
Zdaniem WSA powyższa regulacja nie może być interpretowana inaczej jak uznanie, iż ziszczenie tego warunku oznacza posiadanie wpisu w CEIDG co najmniej jednego z kodów PKD wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia wykonawczego, w okresie 24 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie pomocy. Skarżący nie zgadzając się z takim stanowiskiem wskazuje, że domniemanie prawdziwości wpisu w CEIDG jest wzruszalne poprzez kontrdowody (którymi w sprawie były stosowne dokumenty potwierdzające dokonywanie sprzedaży).
Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji powyższych przepisów prawa materialnego są usprawiedliwione.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW statuuje warunek udzielenia pomocy jako wykonywanie określonej w załączniku działalności przez okres dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o udzielenie pomocy. Oznacza to, że chodzi o faktyczne wykonywanie działalności przez wskazany okres. Natomiast z dyspozycji § 2 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia wprost wynika, że warunek ten jest spełniony, gdy z wpisu w CEIDG wynika, że taka działalność była prowadzona przez 24 miesiące poprzedzające złożenie wniosku o udzielenie pomocy. Aktualny na dzień złożenia wniosku o udzielnie pomocy wpis w CEIDG ma zatem potwierdzać prowadzenie działalności oznaczonej danym kodem PKD w oznaczonym okresie (24 miesięcy przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy) i nie ma przy tym znaczenia kiedy, tj. w jakiej dacie, dokonano zmiany wpisu w przedmiocie wskazania rodzaju działalności, o ile – zgodnie z rozporządzeniem MRiRW – nastąpiło to przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy.
Może bowiem zaistnieć sytuacja, w której data dokonania zmiany wpisu w CEIDG nie pokrywa się z uwidocznionym w CEIDG okresem prowadzenia określonej działalności, tj. data dokonania zmiany we wpisie może dotyczyć oświadczenia w przedmiocie stanu zaistniałego jeszcze przed formalnym zgłoszeniem tejże zmiany. WSA błędnie zatem przyjął, iż okres 24 miesięcy odnosi się zarówno do wykazanego/ujawnionego w CEIDG okresu prowadzenia danej działalności, jak i do okresu (daty) dotyczącego dokonania wpisu w tym przedmiocie.
Jakkolwiek rację ma skarżący wskazując, że ustawa o CEIDG ustanawia domniemanie prawdziwości wpisu (art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze), które to domniemanie jest wzruszalne, to zarzut naruszenia tej regulacji przez WSA poprzez przyjęcie, że domniemanie to nie może być obalone przez kontrdowody nie jest uzasadniony. WSA bowiem nie dokonał takiego ustalenia w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji uznał jedynie, w tym w kontekście wcześniejszych swoich ustaleń, że rozporządzenie MRiRW wymaga zarówno realnego spełniania warunku prowadzenia określonej działalności, jak i formalnego potwierdzenia tejże działalności w postaci wpisu w CEDIG. To doprowadziło do konstatacji, iż warunek formalny spełniony nie został.
Nieusprawiedliwione okazały się także, tzn. oprócz rozpoznanego już zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzuty naruszeń prawa procesowego, tj. art.133 § 1, 134 § 1 oraz 151 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, iż zarzuty naruszenia art. 134 § 1 oraz 151 p.p.s.a. nie zostały powiązane przez skarżącego z innymi przepisami postępowania, które miałyby mieć zastosowanie w sprawie. Oznacza to, że nie zasługują na rozpoznanie i uwzględnienie. Ponadto dodatkowego wskazania wymaga, że WSA rozpoznawało sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a Sąd I instancji nie jest zobligowany do prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie uwzględni wskazania dotyczące interpretacji § 2 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione przyczyny i przedmiot uznania zasadności skargi kasacyjnej przesądzają o konieczności jej uwzględnienia. Stąd też, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (440 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i jej sporządzenia przez radcę prawną (240 zł), która uczestniczyła w postępowaniu przed WSA oraz opłaty za wniosek (100 zł) o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.