Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 289/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z [...] marca 2020 r., w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu "[...]".
Skargę kasacyjną – powołując się na treść art. 173 § 1 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł pełnomocnik Gminy G., który zaskarżył wyrok w całości, a wskazując na treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:
- a) art. 7 i art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U z 2019 r. poz. 1843; dalej: p.z.p.) poprzez ich zastosowanie i błędne uznanie, że warunek udziału w postępowaniu w zakresie posiadanego doświadczenia określony w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia ograniczał uczciwą konkurencję w sytuacji, gdy sformułowany został w oparciu o obiektywne kryteria i potrzeby zamawiającego ściśle związane z przedmiotem zamówienia, a dodatkowo – jak wynika ze złożonych przez skarżącego dowodów – jego wprowadzenie nie ograniczyło innym podmiotom zdolnym do zrealizowania zamówienia wzięcia udziału w postępowaniu;
- b) art. 24 ust. 1 i ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: u.f.p.) i art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: Rozporządzenie 1303) poprzez ich zastosowanie, pomimo że w wyniku określenia przez zamawiającego warunków udziału w postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa krajowego oraz nie doszło do powstania choćby potencjalnej szkody w budżecie UE. Konsekwencją powyższego uchybienia Sądu było błędne uznanie, że zachodzą przesłanki nieprawidłowości w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej a ich zaistnienie pozwala na zastosowanie procedury zwrotu określonej w art. 207 u.f.p. czym Sąd dopuścił się naruszenia również tych przepisów, poprzez ich zastosowanie do niniejszego stanu faktycznego.
Mając na uwadze powyższe, wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydal orzeczenie;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie od Gminy G. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17, publ. baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut a) petitum skargi kasacyjnej, albowiem Sąd I instancji nie stosował wskazanych przepisów, a jedynie pełnił funkcje kontrolne nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego, co znalazło swój wyraz w zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. Chcąc zaś skutecznie zanegować prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji należało powiązać zarzut kasacyjny z treścią art. 145 § 1 ust. 1a p.p.s.a. i wykazać na czym to naruszenie polegało.
Odnosząc się do treści konstrukcji zarzutu, w szczególności do treści art. 7 p.z.p., wskazać należy, że przepis ten zbudowany jest z szeregu ustępów, które dotyczą różnych kwestii, tak więc nie wiadomo, która jednostka aktu normatywnego tej regulacji została naruszona i czy dopuszczono się błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc nieprecyzyjnie określone przepisy prawa materialnego (vide B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 467, a także postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96).
Na marginesie wskazać trzeba, że brzmienie zarzutu a) petitum skargi kasacyjnej jest tożsame w 100% z konstrukcją zarzutu skargi wniesionej do Sądu I instancji (patrz pkt 2a skargi), co świadczy o braku rozumienia różnic pomiędzy charakterem postępowania przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jeżeli wniesiony skargą zarzut nie został uwzględniony przez Sąd I instancji to krytyka takiego stanowiska nie może polegać na tym, że zostaje on powtórzony bez wykazania – już w konstrukcji zarzutu kasacyjnego – naruszenia dyspozycji art. 145 § 1 ust. 1a p.p.s.a.
Odnosząc się zaś do uzasadnienia zarzutu a) petitum skargi kasacyjnej, dostrzec należy, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu, który pozwalałby – w oparciu o treść art. 29 ust. 3 p.z.p. – odstąpić od rygorów opisu przedmiotu zamówienia, wynikających z ust. 1 i 2 tego przepisu. Nie konwaliduje tego braku wskazanie w motywach skargi kasacyjnej na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67), gdyż powyższy akt normatywny został wydany na podstawie art. 6 ust. 2b ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 673 ze zm.) i w żadnej mierze nie stwarza podstaw do szczególnego traktowania jednostek samorządu terytorialnego w obszarze ustalania procedur dokumentacyjnych.
Tak więc skarżący kasacyjnie tym aktem normatywnym nie podważył konstatacji Sądu I instancji, że "nie podniósł żadnych argumentów o charakterze prawnym, podnosząc argumenty słusznościowe".
Te same zastrzeżenia należy odnieść względem konstrukcji zarzutu b) petitum skargi kasacyjnej, który – z nieznanymi zmianami – odpowiada treść zarzutu 2b skargi wniesionej do Sądu I instancji. Również i w tym przypadku brak jakiegokolwiek powiązania – w konstrukcji zarzutu – z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Reasumując należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.
Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że oba zarzuty naruszenia prawa materialnego, będące powieleniem ich treści z postępowania przed Sądem I instancji (vide treść skargi) zawierają tego rodzaju konstrukcję, która nie odpowiada przytoczonej wykładni art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co skutecznie uniemożliwia merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia treść art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).