Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 22 października 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 559/20 uwzględnił skargę A. W. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie opłacania należności z tytułu składek uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając o kosztach postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną – wskazując na treść art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł pełnomocnik organu, który zaskarżył orzeczenie w całości, zaś na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił obrazę przepisów:
- I. prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zadłużenie wnioskodawcy wobec ZUS nie pozbawia go prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od marca do maja 2020 r.;
- – art. 87 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie;
- – art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej(Dz.Urz. UE C 326 z 26 października 2012 r.) – poprzez ich pominięcie;
- – sekcji 3.1 pkt 22 lit. c) Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 1/01) – poprzez ich niezastosowanie;
- – art. 11 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. 2020 poz. 1228 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie.
- II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie, że organ przy wydawaniu decyzji naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i 8 oraz § 3 w związku z art. 11, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1261 zm.; dalej: k.p.a.), pomimo iż postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od marca do maja 2020 r., nie było obarczone żadną wadą, zaś organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wszechstronny i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności przytoczone przez wnioskodawcę oraz aktualny stan prawny; a nadto:
- b. 111 i 112 k.p.a. poprzez ich pominięcie;
- c. art. 82 i 83 § 3 i art. 113 p.p.s.a. poprzez wyznaczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny terminu do wykonania zobowiązania polegającego na wykazaniu przez organ, że osoba podpisana pod decyzją jest uprawniona do wydawania decyzji, w ten sposób, że termin ten upływał po zamknięciu rozprawy w sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi w przypadku wystąpienia przesłanki dostatecznego wyjaśnienia sprawy poprzez jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;
- 4. o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu rentowego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem.
Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt IFSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.
Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
W powyższym kontekście – przechodząc do oceny zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Najistotniejsza jest kwestia, czy zaskarżona decyzja została podpisana, co Sąd I instancji badał w urzędu. Jak wynika z k. 22 akt sądowych wystosował do pełnomocnika organu żądanie udokumentowania zaopatrzenia decyzji w podpis elektroniczny osoby upoważnionej do jej wydania. Z odpowiedzi zawartej na k. 29 akt sądowych wynika, że doręczenie decyzji nastąpiło elektronicznie (przedstawiono urzędowe poświadczenie doręczenia), zaś skarżony akt administracyjny został podpisany własnoręcznie przez p. B. K., co obrazowała załączona do pisma decyzja.
Trafna jest zatem konstatacja Sądu I instancji, że "zaskarżona decyzja (...) nie zawiera podpisu upoważnionego pracownika organu, ani też dokumentów świadczących o zaopatrzeniu tej decyzji podpisem elektronicznym osoby upoważnionej do działania w imieniu organu w dacie jej wystawienia (...). Z porównania zaś decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy a decyzją załączoną przez pełnomocnika do ww. pisma z dnia [...].10.2020 r. wynika, że decyzja ta została uzupełniona o własnoręczny podpis upoważnionego pracownika organu, działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, B. K."
Nie podważa tego ustalenia zarzut II b petitum skargi kasacyjnej gdyż art. 111 k.p.a. posiada szereg jednostek redakcyjnych i nie wiadomo, którego paragrafu zarzut dotyczy, co uniemożliwia merytoryczną jego ocenę, zaś art. 112 k.p.a. dotyczy błędnego pouczenia zawartego w decyzji, które to w sprawie nie wystąpiło.
Bezzasadny jest także zarzut II c petitum skargi kasacyjnej bowiem decyzja znajdująca się w aktach administracyjnych faktycznie nie została podpisana, zaś korespondencja która została przesłana do Sądu (k. 29-31) tylko ten fakt potwierdziła. Analiza tych dokumentów znalazła prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu Sądu I instancji, a zatem nie doszło do naruszenia treści art. 82, art. 83 § 3 i art. 113 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Skoro skarżący kasacyjnie organ nie podważył prawidłowych ustaleń w zakresie braku podpisu decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r., to akt ten – co zrozumiałe – nie stanowi rozstrzygnięcia wywołującego prawem przewidziane skutki. Może – co najwyżej – uchodzić za propozycję decyzji, a w konsekwencji nie może być oceniany jako akt administracyjny także w warstwie uzasadnienia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są rozbieżne poglądy, co do konsekwencji braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Tak np. w wyroku z 30 lipca 1982 r., sygn. akt I SA 574/82 uznano, że brak podpisu naczelnika dzielnicy bądź osoby podpisującej z jego upoważnienia pod decyzją, powoduje, że takie pismo traci charakter decyzji, zaś w wyroku NSA z 4 lipca 1997 r., I SA/Kr 88/97, Wspólnota 1998, nr 1, s. 26, stwierdzono, że decyzja niezawierająca podpisu jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.
Tak więc za przedwczesną należy uznać próbę oceny zarzutów obrazy prawa materialnego, jak też ostatniego zarzutu II.a petitum skargi kasacyjnej.
Widząc potrzebę sanacji stwierdzonych uchybień, o których mowa w uzasadnieniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.