Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2017r., sygn. akt III SA/Lu 1266/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. L. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013.
Skargę od tego wyroku wywiodła E. L., zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej p.p.s.a., tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez odmowę jego zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR naruszył przepisy postępowania, tj.:
- a) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2016r. poz. 23), zwanej k.p.a., poprzez odmowę podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności na etapie kontroli na miejscu i weryfikacji jej ustaleń, na którym mogła wykazać swoje prawo do otrzymania zawnioskowanej płatności, skutkujące błędami w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,
- b) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 85 § 1 k.p.a., poprzez odmowę zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a następnie rozpatrzenie sprawy w oparciu o niektóre dowody, a nie całokształt materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie dowodów z dokumentów w postaci protokołu z kontroli dodatkowej według wymogów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007, sporządzonego przez jednostkę certyfikującą [...] w dniu 18 grudnia 2013 roku, który nie stwierdza nieprawidłowości z realizacji przez skarżącą programu rolnośrodowiskowego, a zgodnie z prawami natury, dotyczącymi właściwości uprawy, nieprawidłowości nie mogły zostać usunięte pomiędzy sporządzeniem raportu kontroli przez ARiMR a sporządzeniem raportu kontroli przez jednostkę certyfikującą,
- c) § 7 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014r. Poz. 1493), zwanego rozporządzeniem w sprawie warunków i trybu przeprowadzania kontroli, w zw. z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nieprzekazanie skarżącej stronie, jako podmiotowi kontrolowanemu, raportu w celu podpisania, w terminie 14 dni od dnia zakończenia wykonywania czynności kontrolnych w gospodarstwie, a w konsekwencji - niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu na etapie, na którym mogła zebrać dowody i wykazać swoje prawo do otrzymania wnioskowanej płatności,
- d) § 8 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu przeprowadzania kontroli, poprzez odmowę przeprowadzenia dodatkowych czynności w ramach kontroli na miejscu lub wizytacji na miejscu, uzasadnioną upływem czasu wskutek zawinionego przez organ naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji odmowę zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, uniemożlwiającą skarżącej wykazanie zasadności zgłoszonych zastrzeżeń do raportu z kontroli na miejscu; wszystkie te przepisy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem pomimo tych naruszeń, jakich dopuścił się Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż zasadnie organ utrzymał w mocy decyzję kierownika Bialskiego Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu pomocy w pomniejszonej wysokości i zastosowaniu sankcji;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez odmowę jego zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR naruszył przepis prawa materialnego, tj.:
- a) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PRO W na lata 2007-2013 (Dz. U. Poz. 361), zwanego rozporządzeniem w sprawie trybu i warunków przyznawania pomocy, poprzez nieprzyznanie płatności w zawnioskowanej wysokości;
- 3) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, co z kolei było wynikiem całkowicie błędnego przyjęcia, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisu prawa materialnego - w sytuacji, gdy z wymienionych w kolejnych zarzutach względów, wynika, iż jest dokładnie odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z naruszeniem całego szeregu przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, iż Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, w związku z dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy oraz zasądzenie od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- 2) w razie nieuwzględnienia wniosku z pkt. 1 - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
- 3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).
Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).
Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej.
Zarzuty kasacyjne, zasadniczo oparte na naruszeniu prawa procesowego, polegającego, jak dowodzi pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, na nie zapewnieniu skarżącej kasacyjnie czynnego udziału w postępowaniu i nie podjęcia wszystkich czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, obejmują trzy okoliczności, a mianowicie doręczenie raportów z kontroli po 2 latach od dnia jej przeprowadzenia i w konsekwencji odmowa przeprowadzenia dodatkowej kontroli; brak kwalifikacji i kompetencji językowych kontrolerów oraz pominięcie protokołu kontroli jednostki certyfikującej. Tak sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, nie tylko dlatego, że skarga kasacyjna w tym zakresie zawiera istotne wady konstrukcyjne, ale także dlatego, że nie są one również zasadne.
Oceniając te zarzuty w pierwszej kolejności konieczne jest wskazanie, że przepisy naruszenia prawa procesowego nie zostały – wbrew wymogom ustawowym - powiązane z przepisami p.p.s.a. jako przepisami normującymi działalność orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych i nie zostały wprost skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, przepisy administracyjnego prawa procesowego nie są bowiem stosowane bezpośrednio przez te sądy, lecz stanowią one normatywny wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto oparcie skargi kasacyjnej na zarzutach naruszenia prawa procesowego wymaga – poza wskazaniem naruszonych przepisów – rozwinięcia zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a więc przedstawienia argumentów potwierdzających ich zasadność; a w dalszej kolejności wykazania wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazania stosowną argumentacją związku przyczynowego między naruszeniem prawa procesowego a wynikiem sprawy, wykazania, że gdyby do naruszenia prawa nie doszło prawdopodobne jest, że nie zapadłby skarżony wyrok.
Nie każde bowiem naruszenie prawa procesowego może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, lecz jedynie takie, które – jak wskazuje treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – jest istotne. Uzasadnienie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa procesowego nie zawiera adekwatnej do treści zarzutów argumentacji, w tym zwłaszcza wykazującej istotność naruszenia prawa procesowego. W istocie sprowadza się ono do cytowania przepisów prawa, skwitowanych konkluzją, że termin na wniesienie zastrzeżeń do protokołu kontroli rolnik może wnieść od dnia doręczenia raportu, a nie od daty jego wysłania; a skoro w tej sprawie raport z kontroli stanowił podstawę rozstrzygnięcia sprawy, tj. odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji, to brak doręczenia tegoż raportu uniemożliwił rolnikowi skorzystania z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie. Podnosi nadto, że przewlekłe prowadzenie postępowania uniemożliwiło skarżącej przedstawienie swoich racji.
Kwestionując zaś prawidłowość pomiarów i kompetencje kontrolerów skarżąca kasacyjnie stwierdza jedynie, że są one wynikiem nieprofesjonalnego przeprowadzenia kontroli na miejscu; kontrolerzy nie mierzyli faktycznej powierzchni działek z powodu podmokłego terenu, a co do części działek kontrola w zakresie płatności obszarowej i ONW nie wykazała stwierdzonych w tej sprawie odchyleń; zaś kontrolerzy wykazują niedomagania w zakresie posługiwania się językiem polskim, co jej zdaniem, dowodzi braku ich kwalifikacji lub sporządzenia protokołu przez jednego z nich bez weryfikacji przez pozostałych. Podnosi również, że jednostka certyfikująca [...] nie stwierdza zarzucanych w tej sprawie nieprawidłowości, co dowodzi protokół tej jednostki.
Wobec tego nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie wykazała istotność tych naruszeń w kontekście zarzucanych przepisów prawa procesowego. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postępowanie w sprawie płatności rolnośrodowiskowej jest szczególnym postępowaniem, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego doznają istotnych modyfikacji. Stosownie bowiem do mającego zastosowanie w tej sprawie art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r. poz. 173) "w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się"; "strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". W sprawie nie mają zatem zastosowania wskazane w zarzucie kasacyjnym przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., co oznacza, iż nie mogły one zostać naruszone przez Sąd I instancji. Ponadto w myśl tych przepisów to na stronie ubiegającej się o płatność ciąży obowiązek wykazania spełnienia przesłanek przyznania płatności i przedstawienia dowodów na okoliczności istotne dla przyznania płatności; a obowiązkiem organu jest jedynie wszechstronne rozpoznanie całego materiału dowodowego, tj. każdego zgromadzonego w sprawie dowodu w całokształcie materiału dowodowego, oraz ocena dowodów z zachowaniem zasad logicznego i racjonalnego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego. Ograniczona została też zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż to strona musi w tym zakresie złożyć stosowne żądanie, aby na organie ciążył obowiązek respektowania reguł wynikających z tych zasad (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2018r., II GSK 1159/16, Lex nr 2560641 i podane tam orzeczenia NSA).
W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zasadnicza część zarzutów, a dotycząca niedoręczenia protokołów kontroli, określanych przez skarżącą jako raporty, i zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu, nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych. W oparciu o te akta Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie zostały sporządzone trzy protokoły, a mianowicie protokół z czynności kontrolnych z dnia [...] lipca 2013r., protokół w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia [...] lipca 2013r. oraz protokół w zakresie wzajemnej zgodności z dnia [...] listopada 2013r., przy czym skarżąca kasacyjnie nie została powiadomiona o terminie kontroli jedynie w zakresie wzajemnej zgodności. Skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie sprecyzowała jednak, jaki protokół został jej doręczony po upływie 2 lat i w jakich to okolicznościach miało miejsce, a w konsekwencji jak to wpłynęło na naruszenie jej praw procesowych.
Sam ten fakt też dowodzi wadliwości skargi kasacyjnej, zwłaszcza wobec sporządzenia w tej sprawie trzech protokołów kontroli. Z akt wynika ponadto, że skarżąca kasacyjnie w toku kontroli była reprezentowana przez pełnomocnika w osobie A. K. Kwestia reprezentacji skarżącej w toku kontroli została – co pomija skarżąca kasacyjnie – prawomocnie rozstrzygnięta wyrokami WSA w Lublinie z dnia 7 października 2014r., sygn. akt III SA/Lu 594/14 i III SA/Lu 592/14. Z protokołu kontroli ma miejscu wynika z kolei, że A. K. uczestniczył w czynnościach tej kontroli, o kontroli skarżąca kasacyjnie została zawiadomiona, A. K. podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń, a protokół tej kontroli nie podlegał doręczeniu. Dodać w tym zakresie trzeba, że ten protokół kontroli – wobec wprowadzenia zmian w jego treści w 2015r. – został pełnomocnikowi doręczony w dniu 4 maja 2015r. Powyższe nie pozwala zatem uznać twierdzeń skargi kasacyjnej o doręczeniu protokołu po 2 latach od jego sporządzenia, co uniemożliwiło jej wniesienie zastrzeżeń w odpowiednim czasie, a odmowa ponowienia czynności kontrolnych z uwagi na upływ tego czasu stanowi naruszenie prawa poprzez ograniczenie skarżącej możliwości wykazania swoich racji.
Skarżąca kasacyjnie, zawiadomiona o kontroli, mogła przecież czynnie uczestniczyć w kontroli, do jej reprezentowania w tej kontroli wskazała pełnomocnika, który uczestniczył w kontroli. Nie można więc twierdzić, że stwierdzone naruszenia prawa były jej nieznane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doręczenie skorygowanego protokołu kontroli w maja 2015r. nie pozbawiło skarżącej prawa do czynnego udziału, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie nie podnosiła żadnych argumentów, które wskazywałyby, że doręczony jej "zmieniony" protokół zawierał istotne zmiany, które uniemożliwiły jej z uwagi na upływ czasu przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w tym przedłożenia dowodów.
Również z protokołu kontroli w zakresie wzajemnej zgodności wynika, że pełnomocnik A. K. uczestniczył w tej kontroli, co podważa tezę skarżącej o niemożności obrony. Dostrzec również trzeba, że każdy z trzech protokołów został skarżącej kasacyjnie doręczony na wskazany przez nią po wszczęciu kontroli nowy adres w dniu 17 stycznia 2014r., a przesyłka została wysłana listem poleconym. Z zawartej w aktach administracyjnych koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że przesyłka zawierająca wszystkie trzy protokoły z kontroli została zwrócona do organu z adnotacją "zwrot – Nie podjęto w terminie". Wobec prawidłowości awizowania przyjąć należało, iż przesyłka ta została doręczona skutecznie w trybie zastępczym. Chybiony jest w konsekwencji argument o pozbawieniu skarżącej kasacyjnie czynnego udziału w postępowania poprzez niemożność zgłoszenia w ustawowym terminie zastrzeżeń i tym samym niemożność zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu celem zweryfikowania prawidłowości ustaleń kontrolerów.
Zresztą skarżącą kasacyjnie poza próbą podważenia protokołów kontroli poprzez zarzucanie ich niedoręczenia i uniemożliwienia złożenia zastrzeżeń nie podnosi żadnych argumentów mających wskazywać na wadliwość ustaleń protokołów, zwłaszcza protokołu z kontroli na miejscu i kontroli w zakresie wzajemnej zgodności.
Zasadnie też Sąd I instancji, a poprzednio organy Agencji, uznały, że protokół kontroli jednostki certyfikującej [...] nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Jednostki certyfikujące, co do zasady, certyfikują jedynie produkty rolne oraz uprawy i nie mają żadnych odrębnych uprawnień do kwalifikowania konkretnych działek rolnych do przyznawania płatności, ani do określenia sposobu ustalania tej płatności (szczególnie przy płatnościach bezpośrednich). Nie mogą też weryfikować prawidłowości wniosku złożonego przez producenta. Sporządzony przez [...] protokół kontroli nie może zatem stanowić dokumentu, na podstawie którego inny uprawniony organ nalicza płatności. Uprawnienie do weryfikowania i kwalifikowania poszczególnych działek, jako uprawnionych do płatności obszarowych należy wyłącznie do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, zgodnie z regulacjami ustawowymi. Podnieść ponadto trzeba, że jednostka certyfikująca przeprowadziła kontrolę gospodarstwa skarżącej kasacyjnie we wskazanym zakresie znaczny czas po tym jak została przeprowadzona przez organ Agencji kontrola na miejscu, która wykazała m.in. brak minimalnej obsady sadzonek i drzew.
Z tego też powodu protokół jednostki certyfikującej nie stanowi dowodu potwierdzającego stan na działkach w momencie ich kontroli przez organy na miejscu. Słusznie zatem Sąd I instancji, a poprzednio organ uznał, iż kontrola organów Agencji w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, a treść protokołu jednostki certyfikującej nie podważa prawidłowości jej przeprowadzenia. Zresztą pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w uwagach do protokołu kontroli na miejscu potwierdził fakt nieprawidłowości w zakresie obsady sadzonek, podając przyczyny tego faktu. To zaś przeczy obecnie formułowanej w oparciu o później sporządzony protokół jednostki certyfikującej tezie o spełnieniu wszystkich warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również twierdzeń skargi kasacyjnej w zakresie braku kompetencji kontrolerów i wadliwości wykonania czynności kontrolnych. W tym zakresie skarga kasacyjna, jak i jej uzasadnienie nie wskazuje przepisów normujących kwalifikacje kontrolerów, jak i tryb i przebieg kontroli, a także konkretnych okoliczności faktycznych wskazujących na naruszenie tych przepisów. W petitum skargi kasacyjnej skarżąca powołała jedynie § 8 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu kontroli i sformułowała tezę dowodową na okoliczność odmowy przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego z uwagi na upływ czasu. To już czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną jako niespełniającą wymogów formalnych. Podnieść jednak trzeba, że kontrole są przeprowadzane – na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej - przez wyspecjalizowane podmioty, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, a nadto fachowo do tego przygotowanymi i posiadającymi niezbędną wiedzę.
Z tego względu w orzecznictwie sądowym podkreśla się znaczenie i moc dowodową protokołów z kontroli, wskazując, że o wadze tych protokołów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyroki NSA z dnia 29 maja 2014r., II GSK 458/13, z dnia 12 października 2011r., II GSK 1019/10 oraz z dnia 4 kwietnia 2008r., II GSK 492/07, z dnia 4 kwietnia 2008r., II GSK 492/07). W razie zatem przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości – tak jak w niniejszej sprawie - nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Podnieść przy tym trzeba, że wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Jednakże inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywa jednak na stronie. W tej sprawie tymczasem skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do niczym niepopartych twierdzeń o wadliwości przeprowadzenia kontroli i braku kompetencji kontrolerów.
Także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia, co czyni ją wadliwie skonstruowaną. Poza stwierdzeniem, że Sąd I instancji z uwagi na naruszenie szeregu przepisów prawa powinien uchylić decyzję skarżąca kasacyjnie nie wskazuje w czym konkretnie upatruje wadliwego zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji. Jest to o tyle istotna wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który nie może stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005). Naruszenie art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (wyrok NSA dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743).
Jego skuteczne zarzucenie wymaga zatem powiązania z innymi przepisami prawa, które powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepisów wskazujących inne kryterium kontroli. Sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Nie dokonują one własnej oceny materiału dowodowego, a ich działania w ramach uprawnień określonych w p.p.s.a., tj. art. 3 § 1 i § 2, ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018r., I GSK 721/2018, LEX nr 2518679). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała naruszenia art. 151 p.p.s.a. zaskarżonym wyrokiem.
Kolejny zarzut kasacyjny, tj. sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu przyznawania pomocy, nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku.
W tym zakresie skarga kasacyjna również nie zawiera uzasadnienia, a więc rozwinięcia sformułowanego w jej petitum zarzutu naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, iż nie spełnia ona wymogów formalnych, co czyni jej konstrukcję wadliwą i uniemożliwia ocenę zasadności zarzutu kasacyjnego. W oparciu o lakoniczną treść zarzutu kasacyjnego można jedynie dojść do wniosku, że skarga kasacyjna wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w nieprzyznaniu płatności w zawnioskowanej wysokości. Trudno jednak doszukiwać się, w czym konkretnie tkwi wadliwość zastosowania wskazanego w zarzucie prawa materialnego, tym bardziej, że przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu przyznawania pomocy zawiera punkty, które nie zostały wskazane jako naruszone przez Sąd I instancji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się tymczasem, że "koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone oraz na czym to naruszenie polegało.
To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie" (tak wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017r., I GSK 1361/15). Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu) – tak np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014r., II GSK 1669/12, Lex nr 1450654. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało (tak wyrok NSA z dnia 12 marca 2014r., II GSK 1897/12, Lex nr 1447194). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Dodać trzeba, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, ze błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013r., I FSK 1092/12, Lex nr 1372071).
W tej zaś sprawie ustalenia faktyczne nie zostały podważone żadnym zarzutem naruszenia prawa procesowego. Są więc wiążące i stanowią podstawę oceny dokonanej w sprawie subsumpcji normy materialnoprawnej. Z okoliczności tych wynika niewatpliwie, że skarżąca kasacyjnie nie spełniła warunków do przyznania pomocy w pełnej wysokości bez sankcji. Ta okoliczność – pomijając wady konstrukcyjne zarzutu kasacyjnego – również dowodzi niezasadności tezy o spełnieniu warunków przyznania pomocy we wnioskowanej wysokości.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.