Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 868/18 uchylił postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. wszczął w I. sp. z o.o. sp. k. we W. (dalej: Spółka lub skarżąca) kontrolę płatnika składek. W toku kontroli ZUS wezwał kontrolowaną Spółkę do przedłożenia szeregu dokumentów m.in. umów handlowych łączących ją z innym podmiotem, umów zlecenia, rachunków do tych umów dot. 10 osób.
Pismem z dnia 28 listopada 2016 r. Spółka na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. 2015 poz. 584; dalej: u.s.d.g.) wniosła sprzeciw wobec wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem art. 79a ust. 1, 5, 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g.
Postanowieniem z dnia 19 listopada 2016 r. Oddział ZUS we W. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych w Spółce.
Orzekając na skutek zażalenia, Prezes ZUS postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż postępowanie odwoławcze nie wykazało naruszenia art. 79 a ust. 8 u.s.d.g. a Inspektor Kontroli Zakładu żądając dokumentów stanowiących podstawę weryfikacji danych zgłoszonych do Zakładu nie przekroczył zakresu kontroli zawartego w upoważnieniu do jej przeprowadzenia
Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji uwzględniając skargę i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że przepis art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g. wskazuje na wagę, jaką ustawodawca położył na konieczność określenia w Upoważnieniu zakresu kontroli. WSA zaznaczył, że zamieszczenie w Upoważnieniu zakresu kontroli jest obligatoryjne a zakaz wykroczenia w toku kontroli poza jej zakres wskazany w Upoważnieniu jest jednoznaczny. W ocenie Sądu I instancji nie można określenia zakresu przedmiotowego kontroli interpretować rozszerzająco, co miało miejsce po stronie organu w rozpoznawanej sprawie. Analiza przedstawionego Skarżącej spółce zakresu przedmiotowego kontroli sprowadzającego się do kontroli prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, nie pozostaje w bezpośrednim związku z żądanymi do przedstawienia umowami oraz zestawieniami obrotów i sald.
Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/13 zgodnie z którym jeżeli w trakcie wykonywania kontroli pojawi się potrzeba jej rozszerzenia, a więc zmiany zakresu przedmiotowego kontroli, to niezbędne stanie się wydanie odrębnego upoważnienia do jej przeprowadzenia. W ocenie Sądu I instancji dopiero takie rozszerzenie zakresu kontroli umożliwi żądanie przez Zakład dokumentów wykraczających poza pierwotny zakres kontroli.
W skardze kasacyjnej Prezes ZUS zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:
- - błędna wykładnię przepisu art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g. polegającą na przyjęciu, że organ stosując ten przepis nieprawidłowo określił w upoważnieniu zakres przedmiotowy kontroli;
- - niezastosowanie art. 86 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121 z późn. zm., dalej: u.s.u.s.), stanowiącego, że kontrola może obejmować w szczególności prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, w sytuacji gdy Sąd powinien był wziąć pod uwagę, że zakres przedmiotowy wskazany w upoważnieniu pozostaje w bezpośrednim związku z żądanymi do przedstawienia umowami oraz zestawieniami obrotów i sald, oraz że zawiera się w zakresie przedmiotowym kontroli określonym przepisem art. 86 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.u.s.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Pierwszy z nich dotyczy naruszenia przepisu art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g. poprzez uznanie nieprawidłowego określenia w upoważnieniu zakresu przedmiotowego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie takie jest nieusprawiedliwione.
Wypada w tym względzie zauważyć, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie stwierdził nieprawidłowego określenia w upoważnieniu zakresu przedmiotowego kontroli. WSA podniósł jedynie, że zakres kontroli nie pozostaje w bezpośrednim związku z żądanymi do przedstawienia dokumentami, tj. umów oraz zestawieniami obrotów i sald.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie wskazał Sąd I instancji, że jeżeli w trakcie wykonywania kontroli pojawi się potrzeba jej rozszerzenia, a więc zmiany zakresu przedmiotowego kontroli, to niezbędne stanie się wydanie odrębnego upoważnienia do jej przeprowadzenia. Dopiero takie rozszerzenie zakresu kontroli umożliwi żądanie przez organ dokumentów wykraczających poza pierwotny zakres kontroli.
Tym samym postawiony w skardze kasacyjnej zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Odnosząc się do drugiego zarzutu kasacyjnego dotyczącego bezpośredniego związku upoważnienia z żądanymi dokumentami, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w tym zakresie należy wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne w oparciu o które organ dokonał rozstrzygnięcia. Tymi okolicznościami w ocenie organu są faktyczne warunki ustalenia współpracy płatnika składek z innymi podmiotami gospodarczymi. Wskazuje się w tym zakresie spółkę G. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te okoliczności nie przekonują do uznania istnienia tego związku.
Należy zauważyć, że organ dopiero w skardze kasacyjnej powołuje się na takie okoliczności jak naprzemienne zgłaszanie tych samych osób do ubezpieczenia, obejście przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, konieczność podpisania umów z dwoma różnymi podmiotami, jak również brak wyraźnego rozgraniczenia wykonywania umów (umowy się przeplatały). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podnosi, że w tym samym okresie, tj. od stycznia 2014 r. do października 2015 r., skarżąca spółka wykazywała podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie np. 20,50 zł. Równocześnie ubezpieczeni byli zgłoszeni przez innych płatników składek do ubezpieczenia zdrowotnego od podstawy wymiaru składek w przedziale 1728 zł do 5754,64 zł.
Okoliczności tych nie można było wziął pod uwagę gdyż zostały one przedstawione dopiero w skardze kasacyjnej.
Z tych też względów zarzuty naruszenia prawa materialnego przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione, jak to już wcześniej zauważono.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).