Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1687/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 29 czerwca 2020 r., I SA/Gl 1669/19 oddalił skargę A. sp. z o.o. w [...] (dalej: spółka lub skarżąca) na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Spółka zaskarżyła do WSA uchwałę Rady Miasta [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (dalej: Uchwała). Spółka zarzuciła, że Uchwała narusza:

1. 1. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203; dalej: ufzo) w zw. z § 5 ust. 7 Uchwały, poprzez jej wydanie z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez: nałożenie obowiązku uprzedniego składania harmonogramów zajęć, do ustalenia którego organ nie miał uprawnienia wynikającego z art. 38 ufzo; nałożenie obowiązku składania listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 ufzo w terminie do pierwszego dnia roboczego następującego po dniu, w którym realizowano obowiązkowe zajęcia edukacyjne, przewidziane w harmonogramie;
2. 2. art. 38 ust. 1 ufzo w zw. z § 6 ust. 5 pkt 1 Uchwały, poprzez jej wydanie z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej: organy prowadzące dotowane podmioty oświatowe, o których mowa w § 1 są zobowiązane do: prowadzenia wyodrębnionej ewidencji finansowej, umożliwiającej jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu miasta [...];
3. 3. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 § 1 i 2 ufzo w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1 - 3 oraz ust. 10 pkt 4 i 5 Uchwały, poprzez jej wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez: nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku zapewnienia kontrolującym pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli jak również umożliwienia sporządzania kopii dokumentów; nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku zapewnienia nienaruszalności zabezpieczonych przez kontrolujących dokumentów i materiałów pozostawionych na przechowywanie w siedzibie jednostki kontrolowanej; zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu; zezwolenie kontrolującym na obserwację i sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu, a w konsekwencji nałożenie z jednej strony na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, a z drugiej przyznanie uprawnień kontrolującym, które nie wynikają z art. 38 ufzo i prowadzą do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania szkoły.

Z uwagi na powyższe spółka wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały, w szczególności: § 5 ust. 7, § 6 ust. 5 pkt 1, § 7 ust. 9 pkt 1-3 i ust. 10 pkt 4 i 5.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki.

W uzasadnieniu wyroku WSA nie podzielił zarzutu przekroczenia granic delegacji ustawowej w § 5 ust. 7 Uchwały. WSA uznał, że nałożenie obowiązku składania w urzędzie harmonogramów i list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 ufzo, nie jest sprzeczne z art. 36 ust. 1 i 2 ufzo, i nie pozbawia kontrolowaną jednostkę możliwości udostępnienia tych list obecności osobom kontrolującym do wglądu w toku kontroli.

Za chybiony WSA uznał zarzut odnoszący się do § 6 ust. 5 pkt 1 Uchwały zobowiązujący beneficjenta do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z dotacji w celu umożliwienia określenia sposobu jej wykorzystania.

WSA wskazał, że kwestionowany zapis dotyczy sposobu rozliczania dotacji i nie jest sprzeczny z art. 38 ust. 1 ufzo i nie wykracza poza zakres delegacji. Uchwała nakładająca zobowiązanie do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji oraz odpowiedniego opisywania dowodów księgowych potwierdzających prawidłowość wykorzystania dotacji, którym jest prawidłowa kontrola wydatkowania środków pochodzących z dotacji umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji i mieści się w granicach delegacji ustawowej, bowiem tryb rozliczenia i prawidłowości wykorzystania dotacji jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 ufzo.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uregulowań zawartych w § 7 Uchwały, WSA wskazał, że dotyczy on trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, co wynika jednoznacznie z ust. 1 tego paragrafu.

WSA nie zgodził się z zarzutem, że zapisy § 7 Uchwały nie znajdują umocowania w ustawie i powodują zakłócenia procesu dydaktycznego. Sąd wskazał, że w myśl art. 36 ust. 1 ufzo organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1). Zgodnie zaś z ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Z powyższego wynika, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły i prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb przeprowadzenia kontroli. W ocenie WSA, umożliwienie sporządzania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego. Tak więc § 7 ust. 9 pkt 1, 2 i 3 Uchwały wpisują się w ustawowe ramy delegacji.

Odnosząc się do kwestionowanych przez spółkę § 7 ust. 10 pkt 4 i 5 Uchwały, WSA wskazał, że dotyczą one uprawnienia kontrolujących do oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego i obserwacji spełniania przez uczniów obowiązku uczestniczenia w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Zastrzeżenia spółki w tym zakresie budzi zasadniczo ewentualność wstępu kontrolujących do sal lekcyjnych podczas trwania zajęć dydaktycznych (celem sprawdzenia liczby uczniów obecnych na lekcji). Prawo wstępu osób upoważnionych do kontroli na teren kontrolowanej placówki, oględzin obiektów i składników majątkowych nie budzi wątpliwości.

Należy je wywodzić z treści art. 36 ust. 1 i 2 ufzo. Prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby, gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym.

W ocenie WSA, także uprawnienie kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoi też w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny (art. 55 ust. 3 pkt 5 Prawa oświatowego).

WSA zauważył także, że chociaż spółka zaskarżyła Uchwałę w całości, to nie uzasadniła w żaden sposób naruszenia prawa przez pozostałe uregulowania Uchwały. W tym stanie rzeczy WSA stwierdził, że zapisy § 5 ust. 7, § 6 ust. 5 pkt 1, § 7 ust. 9 pkt 1-3, ust. 10 pkt 4 i 5 Uchwały nie naruszają art. 36 i art. 38 ufzo oraz nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: ppsa) – zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ufzo w zw. z § 5 ust. 7 Uchwały, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że uprawnienia nadane kontrolującym w uchwale nie stanowią przekroczenia zakresu delegacji ustawowej oraz że nie naruszają one zasad prowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji:
2. a) nałożenie obowiązku uprzedniego składania harmonogramów zajęć, do ustalenia którego organ nie miał uprawnienia wynikającego z art. 38 ufzo;
3. b) nałożenie obowiązku składania listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 ufzo w terminie do pierwszego dnia roboczego następującego po dniu, w którym realizowano obowiązkowe zajęcia edukacyjne, przewidziane w harmonogramie;
4. 2. art. 38 ust. 1 ufzo w zw. z § 6 ust. 5 pkt 1 Uchwały, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nałożenie na kontrolowanego obowiązku prowadzenia wyodrębnionej ewidencji finansowej, umożliwiającej jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu miasta [...] nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego i nie narusza zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji;
5. 3. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 § 1 i 2 ufzo w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1-3 oraz 10 pkt 4 i 5 Uchwały w zw. art. 55 ust. 3 pkt 5 Prawa oświatowego, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że uprawnienia nadane kontrolującym w uchwale nie stanowią przekroczenia zakresu delegacji ustawowej i nie naruszają zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, a także nie stoją w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny:
6. a) nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku zapewnienia kontrolującym pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli jak również umożliwienia sporządzania kopii dokumentów,
7. b) nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku zapewnienia nienaruszalności zabezpieczonych przez kontrolujących dokumentów i materiałów pozostawionych na przechowywanie w siedzibie jednostki kontrolowanej,
8. c) zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu, co stoi w sprzeczności z art. 55 ust. 3 pkt 5 Prawa oświatowego,
9. d) zezwolenie kontrolującym na obserwację i sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu.

Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy podnieść, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Zarzuty, jak i wnioski skargi kasacyjnej precyzuje skarżący kasacyjnie podmiot w złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego środku zaskarżenia.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Przypomnieć należy, że spółka przedmiotem skargi do WSA uczyniła § 5 ust. 7, § 6 ust. 5 pkt 1, § 7 ust. 9 pkt 1-3 i ust. 10 pkt 4 i 5 Uchwały, które zostały uznane przez WSA jako nienaruszające przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w szczególności jej art. 36 i 38.

Spółka nie zgadza się z wyrokiem i konsekwentnie twierdzi, że zapisy § 5 ust. 7, § 6 ust. 5 pkt 1, § 7 ust. 9 pkt 1-3 oraz ust. 10 pkt 4 i 5 Uchwały, są niezgodne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ufzo w zw. z § 5 ust. 7 Uchwały (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), a za nietrafne zarzuty naruszenia art. 38 ust. 1 ufzo w zw. z § 6 ust. 5 pkt 1 Uchwały i art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 § 1 i 2 ufzo w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1-3 oraz ust. 10 pkt 4 i 5 Uchwały w zw. art. 55 ust. 3 pkt 5 Prawa oświatowego (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej).

W punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej, spółka kwestionowała nałożenie – w § 5 ust. 7 Uchwały – obowiązków uprzedniego składania harmonogramów zajęć oraz składania listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 ufzo, w terminie do pierwszego dnia roboczego następującego po dniu, w którym realizowano obowiązkowe zajęcia edukacyjne, przewidziane w harmonogramie, ponieważ to narusza art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ufzo.

Jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 1 i 2 Uchwały – organ prowadzący szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy w składa w Urzędzie Miasta [...]: harmonogram realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych w semestrze - w terminie do ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc rozpoczęcia zajęć w semestrze (pkt 1) oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy - w terminie do pierwszego dnia roboczego następującego po dniu, w którym realizowano obowiązkowe zajęcia edukacyjne, przewidziane w harmonogramie, o którym mowa w pkt 1 (pkt 2).

W myśl art. 26 ust. 2 i 3 ufzo – niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2). Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (ust. 3).

W myśl art. 38 ust. 1 ufzo – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Zgodnie z art. 36 ust. 1-3 ufzo – organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (ust. 1). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust 2). Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji (ust. 3).

Mając na uwadze powyższe unormowania, wskazać należy na regułę zabraniająca wprowadzania własnych odrębnych rozwiązań przez organy stanowiące prawo miejscowe, która wynika z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Akt wykonawczy musi spełniać wymogi zawarte w delegacji ustawowej, a skoro uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Akt wykonawczy musi regulować tylko i wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie nakładają na beneficjenta żadnych innych obowiązków poza wykazywaniem do dotacji oświatowej słuchaczy spełniających warunek bezwzględny – co najmniej 50% frekwencji na obowiązków zajęciach edukacyjnych oraz udostępnienia wymaganej dokumentacji w ustawowym terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o to przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli (p. art. 36 ust. 3 ufzo).

Słusznie w tym zakresie skarżąca kasacyjnie powołuje się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku z 1 lipca 2020 r. I SA/Bk 150/20 (zaakceptowane przez NSA, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, w wyroku z 16 grudnia 2020 r. I GSK 1439/20 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże), w którym podkreślono, że organ wykonujący kompetencję prawodawczą jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Kompetencja ustawowa nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter.

W związku z tym skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuca, że § 5 ust. 7 Uchwały nakłada na podmiot dotowany dodatkowe, pozaustawowe obowiązki wykraczając poza ramy regulacji art. 26 ust. 2 i 3 ufzo oraz art. 36 ust. 3 ufzo. Ponadto celnie dowodzi, że jest to katalog zamknięty i dotyczy czynności kontrolnych a niepodejmowanych przed wszczęciem kontroli. Żądnie przedłożenia harmonogramów nie mieści się w zakresie dokumentacji, o jakiej mowa w art. 36 ust. 2 ufzo, a termin ich przedłożenia, podobnie jak list obecności nie odpowiada terminowi z ust. 3 art. 36 ufzo. Pokreślić należy, że ustawodawca wyraźnie przewidział uprawnienie kontrolujących do żądania udostepnienia wskazanych w art. 36 ust. 2 ufzo dokumentów jedynie w trakcie kontroli, a więc już po przyznaniu dotacji, a nie przed jej udzieleniem. Dodać należy, że takie same stanowisko, przy tożsamym zapisie uchwały Rady Miasta, było już wyrażane w orzecznictwie (p. wyrok WSA w Lublinie z 20 lipca 2018 r. I SA/Lu 200/18).

Przy czym stwierdzić należy, że argumentacja WSA, iż obowiązek składania harmonogramów zajęć i list obecności nie generuje dodatkowych kosztów, jest bez znaczenia dla oceny kwestii przekroczenia przez § 5 ust. 7 Uchwały delegacji ustawowej.

W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 ufzo w zw. z § 6 ust. 5 pkt 1 Uchwały (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

W § 6 ust. 5 pkt 1 Uchwały przyjęto, że organy prowadzące dotowane podmioty oświatowe, o których mowa w § 1 są zobowiązane do: prowadzenia wyodrębnionej ewidencji finansowej, umożliwiającej jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu miasta [...].

Skarżąca kasacyjnie dowodzi, że zapis taki stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i narusza zasady przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, odwołując się do omówionego wyżej zagadnienia dotyczącego działania organów jednostek samorządu terytorialnego w ramach delegacji ustawowej, że zapis § 6 ust. 5 pkt 1 Uchwały nie przekracza upoważnienia ustawowego.

W zaskarżonym wyroku WSA trafnie odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa (p. wyroki: NSA z 23 października 2017 r. II GSK 5034/16, WSA w Gdańsku z 3 listopada 2015 r. I SA/Gd 994/15 i tam powołanego orzecznictwa), w których przyjmowano, że zapis uchwały nakładający zobowiązanie do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji i mieści się w granicach delegacji ustawowej (wówczas z podobnym treściowo do art. 38 ust. 1 ufzo art. 90 ust. 4 uso). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowany w przywołanych orzeczeniach pogląd podziela.

Przepis § 6 ust. 5 pkt 1 Uchwały, nie narusza więc art. 38 ust. 1 ufzo. Rozliczając się bowiem z otrzymanych środków, beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek prowadzenia wyodrębnionej ewidencji finansowej, umożliwiającej jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania otrzymanej dotacji służy ułatwieniu rozliczenia się z dotacji, a jednocześnie ułatwia to kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje także zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 § 1 i 2 ufzo w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1-3 oraz 10 pkt 4 i 5 Uchwały w zw. art. 55 ust. 3 pkt 5 Prawa oświatowego (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

W § 7 ust. 9 pkt 1-3 Uchwały przyjęto, że organ prowadzący jednostkę kontrolowaną lub osoba przez nią upoważniona zapewnia kontrolującym warunki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w szczególności: udostępnienia kontrolującym pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli; udostępnienia kontrolującym dokumentacji, związanej z przedmiotem kontroli oraz umożliwienia dokonywania z niej niezbędnych kserokopii lub wyciągów i poświadczania je za zgodność z oryginałem, z zachowaniem wymogów przewidzianych w przepisach odrębnych; zapewnienia nienaruszalności zabezpieczonych przez kontrolujących dokumentów i materiałów pozostawionych na przechowywanie w siedzibie jednostki kontrolowanej.

W § 7 ust. 10 pkt 4 i 5 Uchwały przyjęto, że kontrolujący mają prawo do: przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych podmiotu kontrolowanego oraz obserwacji i sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu.

Odnosząc się do zarzutu przypomnieć należy, że obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji, a kontrola ta powinna obejmować m.in. ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji. Podkreślić należy, że kontrola, to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Wyżej cytowany przepis art. 36 ust. 2 ufzo należy interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest też określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych.

Cel ten może być osiągnięty właśnie poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też udostępnienia pomieszczeń do przeprowadzenia kontroli, a takie zapisy Uchwały, jak prawidłowo uznał w zaskarżonym wyroku WSA, nie wykraczają poza delegację z art. 38 ust. 1 ufzo. Udostępnienie pomieszczenia nie oznacza przecież obowiązku utrzymywania odrębnego pomieszczenia przeznaczonego dla kontrolujących ani nawet konieczności udostępniania pomieszczenia odrębnego w czasie kontroli. Tak sformułowany obowiązek nie może być uznany za nadmierny i wykraczający poza zwykłą potrzebę uzasadnioną koniecznością przeprowadzenia czynności przez kontrolujących. W ramach tego procesu kontroli mieszczą się również uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, obserwacji i sprawdzania uczestnictwa, jak również żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień.

Nie jest nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, czy zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (p. też wyrok NSA z 25 września 2015 r., II GSK 1746/14).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwestionowane przez skarżąca kasacyjnie zapisy Uchwały stanowią gwarancję realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 ufzo czynności w kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetów tych jednostek, m.in. prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ukształtowane one zostały w taki sposób, aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego. Przy czym niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, jednak nie sposób przyjętych w zaskarżonym unormowaniu Uchwały postanowień uznać za sprzeczne z prawem i wymierzone przeciwko podmiotowi prowadzonej placówki. Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków.

Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 ufzo – uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji. Nie jest też zrozumiałe, w jaki sposób wymóg udostępnienie pomieszczenia kontrolującym miałby naruszać delegację ustawową art. 38 ust. 1 ufzo. Jest przecież rzeczą naturalną i oczywistą, że kontrolujący – dokonując czynności kontrolnych w siedzibie placówki oświatowej – muszą mieć zagwarantowane pomieszczenie, w którym będą mogli swobodnie przeglądać i analizować dokumentację (p. wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. I GSK 639/18).

W kontekście przedstawionych powyżej uwag chybiona jest argumentacja skarżącej kasacyjnie, jakoby sprzeczne z prawem jest uprawnienie kontrolujących w szkołach niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki – do obserwacji i sprawdzenia spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu. Wskazać należy, że kontrola, ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, a więc kontrolerzy muszą mieć prawo do swobodnego poruszania się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo uznał, że zapisy § 7 ust. 9 pkt 1-3 oraz 10 pkt 4 i 5 Uchwały, nie naruszają przepisów art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 ufzo, jak również art. 55 ust. 3 pkt 5 Prawa oświatowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że – zgodnie z treścią art. 55 ust. 3 Prawa oświatowego – do sprawowania nadzoru pedagogicznego są uprawnieni jedynie nauczyciele, o których mowa w art. 60 ust. 8 tej ustawy i posiadają oni – zgodnie z art. 55 ust. 3 pkt 5 – prawo wstępu w charakterze obserwatora na zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę (tzw. nadzór pedagogiczny sensu stricte). Poza nim istnieje jednak cała sfera nadzoru, która nie mieści się w tym zakresie, a mianowicie dotycząca tego np. czy w danym dniu odbywają się planowane zajęcia, czy rozpoczynają się i kończą w określonych ramach czasowych, czy sporządzona dokumentacja odzwierciedla rzeczywisty udział uczestników w procesie kształcenia itp.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej – jedynie przykładowo – sfery kontroli nie mieszczą się w zakresie nadzoru pedagogicznego określonego art. 55 ust. 1 i 2 Prawa oświatowego; tak więc w tym obszarze znajdują zastosowanie przepisy art. 36 ust. 1 i 2, a zwłaszcza art. 38 ust. 1 ufzo, w zakresie prawotwórczej działalności jednostek samorządu terytorialnego, które poprzez uchwałodawczą działalność "uszczelniają" system kontroli w zakresie pobierania dotacji nie naruszając zasad sprawowanego nadzoru pedagogicznego.

W tym celu właśnie nie wkraczając w kompetencje nadzoru pedagogicznego mogą być prowadzone kontrole prawidłowości pobrania dotacji w miejscach i w czasie realizacji przez podmiot kontrolowany podstawy programowej lub innych zadań statutowych (p. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. I GSK 1439/20).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 w zw. z art. 147 § 1 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi w odniesieniu do § 5 ust. 7 Uchwały (pkt 1) i stwierdził nieważność § 5 ust. 7 Uchwały, zaś w pozostałej części skargę kasacyjną, w oparciu o art. 184 ppsa, oddalił (pkt 3).

O kosztach postępowania sądowego (pkt 4) Naczelny Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty sądowe (1.270 zł) składają się wpis od skargi (300 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł), koszty zastępstwa procesowego adwokata przed WSA (480 zł) i NSA (240 zł).