Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 617/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. H. (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "organ") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku); zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 697 zł (pkt II wyroku).
W uzasadnieniu wyroku WSA podał, że w dniu 18 maja 2017 r. E. S. (nazwisko rodowe skarżącej) złożyła w Świętokrzyskim Oddziale Regionalnym ARiMR (dalej: "Oddział ARiMR") wniosek o przyznanie pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego PROW 2014-2020.
Następnie w dniu 20 listopada 2017 r. skarżąca złożyła w Oddziale ARiMR zmianę do wniosku o przyznanie pomocy. Pracownik Biura Działań Premiowych Oddziału ARiMR, który przyjmował zmianę do wniosku, nie przyjął do akt sprawy dokumentacji potwierdzającej zmianę stanu cywilnego skarżącej (w tym zmiany nazwiska na "H.") i poinformował skarżącą, żeby podpisała wniosek swoim dotychczasowym nazwiskiem panieńskim "S".
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał wnioskowaną pomoc finansową. Jako adresatka decyzji określona została E. S. W dniu 3 stycznia 2018 r. do Oddziału ARiMR wpłynął wniosek skarżącej o płatność pierwszej raty pomocy. Do wniosku dołączyła m.in.: kserokopię swojego dowodu osobistego, kserokopię dowodu osobistego małżonka, kserokopię aktu małżeństwa z dnia 23 września 2017 r., kserokopię aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2017 r., Rep. A Nr [,,,] - umowy majątkowej małżeńskiej, na mocy której została wyłączona małżeńska wspólność ustawowa.
Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 r. Prezes Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Prezes Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], uznając że została ona wydana z rażącym naruszeniem § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operację typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 759 ze zm., dalej: "rozporządzenie MRiRW"). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że skarżąca w dniu 23 września 2017 r., a więc przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy, zawarła związek małżeński z P. H., który z kolei był w posiadaniu gruntów rolnych i w latach 2006-2017 pobierał płatności bezpośrednie, co potwierdzają dane z systemu informatycznego ARiMR, a także protokół z przeprowadzenia konfrontacji z dnia [...] maja 2018 r.
Skarżąca w dniu 21 listopada 2019 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.").
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] organ odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Organ uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR przed wydaniem decyzji nr [...] z [...] listopada 2017 r. był w posiadaniu informacji o zawarciu przez skarżącą związku małżeńskiego z P. H., który był beneficjentem ARiMR. Tym samym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR naruszył § 11 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW poprzez przyznanie pomocy finansowej stronie, która na dzień wydania decyzji nie spełniała przesłanek do otrzymania pomocy. Dlatego też decyzja stwierdzająca nieważność decyzji nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję.
Zdaniem WSA zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tezy, że w dacie wydawania decyzji nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wiedział o okoliczności prawnej, o której mowa w § 11 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, wyłączającej możliwość przyznania pomocy finansowej. Dokumenty w postaci kserokopii dowodu osobistego skarżącej ze zmienionym nazwiskiem, kserokopii dowodu osobistego małżonka, aktu małżeństwa, czy też kserokopii aktu notarialnego zostały bowiem dołączone przez skarżącą dopiero w dniu 3 stycznia 2018 r. wraz z wnioskiem o wypłatę pomocy.
Natomiast Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR o nieprawidłowej obsłudze przez pracownika Oddziału, który w dniu 20 listopada 2017 r. uniemożliwił skarżącej skuteczne powiadomienie o zmianie stanu cywilnego oraz prowadzeniu przez męża gospodarstwa rolnego, dowiedział się dopiero w związku ze skargą skarżącej z dnia 9 kwietnia 2018 r. Zatem ustalony stan faktyczny sprawy w dacie wydawania decyzji, tj. [...] listopada 2017 r., nie wskazywał na naruszenie przepisów rozporządzenia MRiRW. WSA zwrócił również uwagę na dominujące w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w ramach postępowania nieważnościowego wykluczone jest czynienie ustaleń faktycznych podważających stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
WSA uznał więc, że organ badając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji i wydając decyzję w oparciu o zakwestionowanie stanu faktycznego sprawy ustalonego i przyjętego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR na dzień wydania decyzji ostatecznej ([...] listopada 2017 r.) - naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie powyższych przepisów postępowania, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło do uwzględnienia skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydając decyzję nr [...] nie miał wiedzy dotyczącej zmiany stanu cywilnego skarżącej, podczas gdy informacja o zmianie stanu cywilnego skarżącej była znana temu organowi, bowiem wiedzę pracownika urzędu obsługującego organ wydający decyzję, należy traktować jako wiedzę organu, a poza wszelkimi wątpliwościami pozostaje, że pracownik ten miał wiedzę na temat ww. okoliczności, co bezspornie wynika z akt sprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji organu;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Prezesa Oddziału Regionalnego ARiMR doszło do, niedopuszczalnego w takim postępowaniu, zakwestionowania stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu zwykłym, podczas gdy postępowanie dowodowe prowadzone przez Prezesa Oddziału Regionalnego ARiMR miało charakter uzupełniający i doprecyzowujący, w sytuacji w której organ miał wątpliwości, czy stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną spełnia kryteria wskazane w hipotezie normy prawnej, a w takich sytuacjach, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego w ramach postępowania nieważnościowego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji organu, zamiast do oddalenia skargi w całości;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku motywów, którymi kierował się WSA uznając, że Prezes Oddziału Regionalnego ARiMR nie mógł w postępowaniu nieważnościowym czynić ustaleń faktycznych w celu weryfikacji podstaw nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a., podczas gdy ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie, czy oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja rażąco narusza prawo, a z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ może w pewnych sytuacjach i w pewnym zakresie prowadzić postępowanie dowodowe w postępowaniu nieważnościowym, co uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się WSA, a tym samym merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu oraz uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez WSA stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności, określonym w art. 156 § 1 k.p.a.
Stwierdzenie nieważności ostatecznego orzeczenia jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie to dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu organ nie bada merytorycznie sprawy co do jej istoty, lecz tylko ocenia czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
WSA uchylając decyzję organu z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, stanął na stanowisku, że po pierwsze – Dyrektor Regionalny Oddziału ARiMR w dacie wydawania decyzji nie wiedział o okoliczności prawnej wyłączającej możliwość przyznania na rzecz skarżącej pomocy finansowej, po drugie – organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o ustalenia faktyczne podważające stan faktyczny sprawy ustalony i przyjęty na dzień wydania decyzji ostatecznej, co jest niedopuszczalne w tym trybie postępowania.
Stanowisko WSA nie jest prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd, że w postępowaniu nieważnościowym dopuszczalne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie czy analizowany akt organu rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Przyjęcie, że bezwzględnie obowiązuje zakaz prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia nieważności byłoby sprzeczne z zasadami ogólnymi, w tym zasadą prawdy obiektywnej i zasadą ogólną praworządności, przy poszanowaniu zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych. Powyższe oznacza, że - co do zasady - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opiera się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, ale rzeczą organu w tym postępowaniu jest dokonanie kwalifikacji prawnej dostrzeżonych naruszeń prawa w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy na każdym etapie postępowania jurysdykcyjnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2112/20, z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 870/22, z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 1846/22, z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1869/19, z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1054/21).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy więc stwierdzić, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uprawniony był do weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia. Ustalenia te mogły następnie stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Zasadne są zatem zarzuty sformułowane w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej.
Błędnie również uznał WSA, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że w dacie wydawania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej organ nie posiadał wiedzy o istnieniu okoliczności prawnej wyłączającej możliwość jej przyznania. Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaaprobowanego przez WSA, skarżąca w dniu 20 listopada 2017 r. podczas składania zmiany do wniosku o przyznanie pomocy finansowej, poinformowała pracownika Biura Działań Premiowych Oddziału ARiMR o zmianie stanu cywilnego i chciała przedłożyć stosowne dokumenty potwierdzające tę okoliczność. Pracownik odmówił jednak przyjęcia dokumentów i polecił podpisanie wniosku swoim wcześniejszym nazwiskiem (panieńskim). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że poinformowanie przez skarżącą pracownika organu uprawnionego do przyjęcia wniosku o okoliczności mającej znaczenie dla jego rozpoznania, skutkuje powzięciem wiedzy o tej okoliczności przez organ w znaczeniu ustrojowym.
Przyjęcie odmiennego stanowiska, tak jak to uczynił WSA, prowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której złożenie pisma lub udzielenie informacji pracownikowi zatrudnionemu w urzędzie obsługującym organ wywoływałoby skutki prawne wyłącznie wobec tego pracownika, a nie wobec organu. Niewątpliwie stanowiłoby to naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a.
Uzasadniony jest zatem również zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej.
Nie można więc podzielić stanowiska WSA, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem skargi.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).