Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 1846/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 maja 2022 r. o sygn. akt I SA/Wa 660/22, po rozpoznaniu skargi M.M. i E.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 17 lutego 2017 r. nr (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 22 stycznia 1974 r., nr (...), Naczelnik Dzielnicy (...) odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. (...), ozn. nr hip. (...). Decyzją z 8 marca 1974 r., nr (...), Prezydent m. st. W. utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Wnioskiem z 24 listopada 2015 r. W.S., M.M. i E.B. wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 8 marca 1974 r. oraz decyzji z 22 stycznia 1974 r.

Decyzją z 5 września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. W. z 8 marca 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy (...) z 22 stycznia 1974 r. Po rozpoznaniu wniosku W.S., M.M. i E.B. o ponowne rozpatrzenie spraw, decyzją z 17 lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy swoją decyzję z 5 września 2016 r. Organ wskazał, iż nie zostały spełnione przesłanki przyznania odszkodowania w trybie art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, bowiem znajdujący się na nieruchomości przy ul. (...) budynek nie stanowił domu jednorodzinnego.

W.S., M.M. i E.B. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję z 17 lutego 2017 r.

Wyrokiem z 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1105/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 17 lutego 2017 r. Następnie wyrokiem z 26 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1105/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na podstawie art. 179a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi kasacyjnej W.S., E.B. i M.M., w pkt I uchylił wyrok z 8 września 2017 r., a w pkt II uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 17 lutego 2017 r. oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 5 września 2016 r.

Wyrokiem z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3899/18, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1105/17, i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Za zasadny sąd kasacyjny uznał zarzut naruszenia art. 179a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkujący nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 tej ustawy. NSA podniósł, że od wyroku WSA w Warszawie z 8 września 2017 r. zostały wniesione dwie skargi kasacyjne, a stosując tryb z art. 179a ww. ustawy sąd pierwszej instancji, co potwierdza sentencja zaskarżonego wyroku, rozpoznał tylko jedną z nich, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia strony wnoszącej środek zaskarżenia możliwości obrony jej praw.

Następnie wyrokiem z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1294/21, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz W.S., E.B. i M.M., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1105/17, i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem sądu kasacyjnego na uwzględnienie zasługuje podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a także art. 138 tej ustawy z powodów dotyczących sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z treścią jego sentencji.

Sąd drugiej instancji podzielił również zarzut skarżących kasacyjnie dotyczący naruszenia art.141 §1 pkt 4 tej ww. ustawy przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Wobec zasadności zarzutu naruszenia art.141 § 4 ww. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał wypowiadanie się co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W dniu 26 kwietnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących informujące, że skarżąca W.S. zmarła, a spadek po niej na podstawie załączonego aktu poświadczenia dziedziczenia z 23 grudnia 2020 r. nabyły córki M.M. i E.B. – skarżące w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu oddalającego skargę wyroku z 11 maja 2022 r. o sygn. akt I SA/Wa 660/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji Prezydenta m. st. W. z 8 marca 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy (...) z 22 stycznia 1974 r. stanowił art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), dalej zwanej "ustawą wywłaszczeniową" lub "ustawą z 12 marca 1958 r.". Z przepisu tego wynika, iż przyznanie odszkodowania w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. za nieruchomość objętą działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. W. (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret" lub "dekret z 26 października 1945 r.") nie było możliwe w przypadku nieruchomości zabudowanych domami wielorodzinnymi.

Tymczasem ze zgromadzonego aktach materiału dowodowego wynika, iż budynek mieszkalny posadowiony na ul. (...) w W. w momencie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. nie był domem jednorodzinnym, jak twierdzą skarżące, lecz domem wielorodzinnym z odrębnymi 4 kuchniami. Zdaniem Sądu I instancji nie można podzielić zatem zarzutu skarżących, że przy wydaniu kwestionowanych decyzji odszkodowawczych doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. 2021 poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a". Materiał dowodowy, jakim dysponowały organy odszkodowawcze, daje podstawę do uznania, że wypełniono dyspozycję przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. która została wskazana w komparycji kwestionowanych decyzji. Sąd ten uznał za nietrafny:

1. - zarzut przekroczenia przez Ministra granic orzekania wyznaczonych zakresem rozpoznania sprawy w trybie nadzorczym;
2. - zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez powołanie w decyzji odszkodowawczej, jako podstawy prawnej, obu ustępów art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r., bez szczegółowego ustalenia, który ustęp będzie miał w sprawie zastosowanie;
3. - zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów oraz wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wypływających.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły

E.B. oraz M.M., reprezentowane przez r.pr. M.A., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

1. 1. art. 156 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz.
2. 94) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że:
3. a) nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji odmawiającej odszkodowania za dom jednorodzinny z powołaniem się na restrykcyjne przepisy lokalowe wprowadzające ograniczenia prawa jednostki, w tym prawa własności, które weszły w życie po dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 - dalej zwany: "dekret z 1945"), w sytuacji, gdy organy odszkodowawcze nie badały charakteru domu na dzień wejścia dekretu w życie, a odmowa wypłaty odszkodowania nastąpiła wyłącznie w oparciu właśnie o przepisy prawa lokalowego, które nie obowiązywały w dacie wejścia dekretu w życie;
4. b) w świetle ówczesnego art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. prawidłowo organy nadzorcze przyjęły, że charakter domu nie był jednorodzinny z uwagi na ilość izb w budynku co wynika z dokumentów z lat 60 i 70 ubiegłego wieku, w sytuacji, gdy to nie ilość pomieszczeń (czy lokali) w budynku a wyłącznie fakt, czy dom służył zaspakajaniu potrzeb jednej rodziny w dacie wejścia dekretu w życie ma istotne znaczenie dla oceny charakteru domu, a z żadnego z powołanych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku dokumentów nie wynika, czy dom zaspakajał potrzeby jednej rodziny w dniu wejścia dekretu w życie, czy też służył zaspokajaniu potrzeb kilku rodzin;
5. a) prawidłowo organ nadzorczy uznał, że zabudowa posadowiona na nieruchomości miała charakter wielorodzinny i to już w okresie przedwojennym bowiem została zrealizowana na podstawie projektów z 1927 r. i 1936 r., co potwierdził operat szacunkowy, podczas gdy wielkość budynku, czy ilość pomieszczeń, a nawet lokali nie mogą przesądzać o charakterze domu, o ile tylko służył zaspakajaniu potrzeb jednej rodziny, bowiem przepisy przeddekretowe nie definiowały pojęcia budynku jednorodzinnego;

1. 1. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa powołanie w decyzji odszkodowawczej jako podstawy prawnej obu ustępów art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. bez szczegółowego ustalenia, który ustęp będzie miał w sprawie zastosowanie, bowiem w sprawie istniała zarówno podstawa prawna do wydania decyzji, jak też w uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną odmowy jest brak uznania znajdującego się na gruncie budynku za jednorodzinny, stąd nie można stwierdzić, że powołanie w decyzji również tego ustępu, który nie miał w sprawie zastosowania, nie jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, podczas gdy powołanie obu ustępów art. 53 ustawy wywłaszczeniowej bez wskazania tego, który miał w sprawie zastosowanie narusza prawo w sposób rażący;
2. 3. art. 156 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa fakt, że organ nadzorczy odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych podał wyczerpująco, dlaczego wykluczył uznania budynku za jednorodzinny, czego nie uczyniono w kwestionowanych decyzjach odszkodowawczych, a tym samym poprzez zaakceptowanie przez Sąd wyjścia przez Ministra poza ramy postępowania nadzorczego i rozstrzygnięcie sprawy co do meritum za organy odszkodowawcze, podczas, gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzorczy ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji, tj. do ustalenia czy decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie może rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, ani ustalać ponad to co ustalił organ odszkodowawczy.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie przez Sąd naruszenia przez organy nadzorcze prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, że wykładnia pojęcia dom jednorodzinny dokonana przez organy odszkodowawcze w decyzjach odszkodowawczych opartych na restrykcyjnych przepisach prawa lokalowego, które weszło w życie po uchwaleniu dekretu i bez ustalenia rzeczywistego charakteru domu posadowionego na posesji przy ul. (...) jest prawidłowe, podczas gdy sam fakt wielkości budynku, czy ilości znajdujących się w nim pomieszczeń nie przesądza o charakterze zabudowy, a istotny jest wyłącznie fakt, czy dom służył zaspakajaniu potrzeb jednej rodziny, co w sprawie nie zostało ustalone i wykazane;

1. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, z których to dowodów nie wynika charakter zabudowy na dzień wejścia dekretu w życie, a nawet na dzień wydania decyzji odszkodowawczych, bowiem ani organy odszkodowawcze, ani również organ nadzoru, nie ustaliły czy dom służył zaspokajaniu potrzeb jednej rodziny, a wyłączenie jaką miał powierzchnię i ilość pomieszczeń, czy lokali.
2. 2. Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących:
3. a) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez:
4. - wyjście poza granice orzekania wyznaczone zakresem rozpoznania sprawy w postępowaniu nadzorczym polegające na prowadzeniu postępowania merytorycznego zmierzającego do ustalenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, czy zachodzą przesłanki do wypłacenia odszkodowania zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej zamiast przeprowadzeniu analizy decyzji Prezydenta m. st. W. z dnia 8 marca 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy (...) z dnia 22 stycznia 1974 r. pod kątem rażącego naruszenia przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania ww. decyzji,
5. - przyjęcie, że oparcie decyzji przez organy odszkodowawcze na restrykcyjnych przepisach lokalowych wprowadzających ograniczenia prawa jednostki, w tym prawa własności, które weszły w życie po dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279- dalej zwany dekret), bez ustalenia charakteru budynku na dzień wejścia dekretu w życie, nie stanowi rażącego naruszenia prawa;
6. a) naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i wyciągniecie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wypływających, a mianowicie, że dom posadowiony na gruncie nieruchomości (...) położonej przy ul. (...) w dniu wejścia w życie dekretu nie stanowił domu jednorodzinnego i stan taki istniał w dacie wejścia dekretu w życie, pomimo, że:
7. - organy wydające decyzje odmawiające przyznania odszkodowania nie ustaliły, ani jaki był charakter budynku w dniu wejścia ww. dekretu w życie, ani czy były w nim wynajmowane lokale,
8. - organy wydające decyzje odszkodowawcze nie ustaliły, czy budynek służył zaspokojeniu potrzeb jednej rodziny,
9. - oświadczenie znajdujące się w aktach, na które powołał się Minister Infrastruktury i Budownictwa zostało złożone - co sam wskazał - w roku 1965 r. i odnosiło się do sposobu zagospodarowania nieruchomości właśnie na tę chwilę, nie zaś na dzień wejścia dekretu w życie;
10. - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i lakoniczne odniesienie się do zarzutów skarżących dotyczących:
11. - wyjścia przez organ nadzoru poza ramy postępowania nadzorczego,
12. - nieustalenia charakteru nieruchomości przez organy odszkodowawcze, tym bardziej, że co przyznał Minister działając jako organ I instancji - nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty dotyczące budynku mieszkalnego,
13. - uznania przez Ministra, że decyzja powołująca się na restrykcyjne przepisy ograniczające prawa jednostki, ze względu na powierzchnię budynku lub ilość izb, nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

które to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do niemożności jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwienia skarżącym poznania motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego, ewentualnie gdyby Sąd uznał, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Równocześnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępwoania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną.

Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12; 20 lutego 2014 r., II GSK 1933/12 – dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocenę zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić stwierdzeniem, iż badane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – art. 158 k.p.a.), a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Istotę tegoż postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Generalnie dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., I OSK 207/08, - dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powodem prowadzenia postępowania dowodowego w toku tego rodzaju sprawy może być m.in. weryfikacja kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast celem postępowania nadzorczego zebranie i ocena okoliczności sprawy w taki sposób, jaki został zastrzeżony dla postępowania zwyczajnego, zakończonego rozstrzygnięciem objętym postępowaniem nadzorczym.

Należy także zauważyć, iż decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym zarzucono rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażąco naruszony może być przepis prawa materialnego (ustrojowego) będący podstawą prawną decyzji, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa (vide: B.Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., I OSK 2441/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. sprowadzających się w rzeczywistości do okoliczności zaakceptowania przez Sąd I instancji ustaleń organu nadzorczego dotyczącego charakteru wyżej opisanego budynku mieszkalnego, położnego niegdyś przy ul. (...) w W., należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta m.st. W, z dnia 8 marca 1974 r., nr (...), utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy (...) z dnia z 22 stycznia 1974 r., nr (...) o odmowie przyznania odszkodowania dawnemu właścicielowi nieruchomości (...), był art. 53 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., który stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.

W. (Dz.U.1945.50.279 ze zm.). przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie tej ustawy. Przepisy ten w zakresie odszkodowania stosowany był odpowiednio także do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie tej ustawy na własność Państwa na podstawie ww. dekretu (art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r.). Na gruncie powołanych przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. jednym z warunków przyznania odszkodowania było ustalenia, iż wywłaszczeniu podlegał dom jednorodzinny. O ile trzeba zgodzić się ze skarżącymi jak też Sądem I instancji, iż dom winien być uznany za jednorodzinny, w rozumieniu ww ustawy z 1958 r., o ile służy zaspokajania potrzeby jednej rodziny, bez względu na jego wielkość i powierzchnię, to nie można podzielić stanowiska, iż liczba izb oraz wyodrębnienie lokali mieszkalnych w takim budynku nie ma znaczenia dla jego prawidłowej klasyfikacji.

Dla oceny czy dany budynek miał charakter jednorodzinny czy wielorodzinny istotny był też charakter i przeznaczenie, czy układ poszczególnych pomieszczeń. Jeśli układ i charakter tych pomieszczeń w budynku pozwalała na samodzielne i bezkolizyjne gospodarowanie przez kilku pojedynczych lokatorów lub ich niewielkich grup (rodzin), to budynek ten nie spełniał warunku jednorodzinnego, nawet jeśli wszyscy mieszkańcy tego budynku byliby ze sobą spokrewnieni i spowinowaceni (por. wyrok NSA z 12 maja 2020 r. o sygn. I OSK 945/19 – dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgromadzone toku postępowania odszkodowawczego materiały dowodowe (operat szacunkowy z czerwca 1973 r.), oraz pismo dawnego właściciela S.S. z 20 kwietnia 1965 r. zawierające wiosek o przyznanie praw własności czasowej, a także oświadczenia składane później przez spadkobierców dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości (pismo J.S. z 28 sierpnia 2002 r.), wskazane w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, prowadziły do słusznego wniosku iż budynek ten zarówno w dacie wydania decyzji o odmowie przyznania odszkodowania jak i wcześniej był budynkiem wielolokalowym i wielorodzinnym – posiadał 14 izb podzielonych na 9 (pismo S.S. z 20 kwietnia 1965 r.) względnie 4 (pismo J.S. z 28 sierpnia 2002 r.) lokale.

Bezspornym jest też, iż przedmiotowy budynek powstał już przed wojną zgodnie z zatwierdzonymi projektami z 24 lutego 1927 r. i 16 stycznia 1936 r. nr (...). Budynek ten został nadbudowany na podstawie pozwolenia z 1966r., a więc po dacie złożenia przez S.S. pisma z 20 kwietnia 1965r, w którym to piśmie potwierdzał jego wielorodzinny charakter. W aktach sprawy brak jest innych dowodów, iż budynek ten kiedykolwiek miał charakter budynku jednorodzinnego. Skarżący na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych, ani później też nie wskazali dowodów na podważanie ustaleń organów odszkodowawczych w tym zakresie.

We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji odszkodowawczych zarzucono, iż zostały one wydane z uchybieniem obowiązku ustalenia charakteru nieruchomości położnej przy ul. (...). Organ nadzorczy badając, czy zarzucone uchybienie miało miejsce i czy miało ono charakter rażącego naruszenia prawa, dokonał analizy zgromadzonych w tym zakresie przez organ odszkodowawczy dowodów i opierając się dodatkowo na oświadczeniu spadkobiercy byłego właściciela uznał, iż organowi odszkodowawczemu nie można zarzucić rażącego naruszenia przepisów w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Trzeba w tym miejscu podkreślić, iż jakkolwiek, za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznaje się wydanie decyzji wbrew zasadzie prawdy obiektywnej przez naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, niemniej rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie pozostaje wyłącznie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (vide: M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156.; wyroki NSA z dnia 17 marca 2022 r. z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17 oraz z dnia 1 grudnia 2012 r., I OSK 4312/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taka sytuacja nie miała niewątpliwie miejsca w przypadku rozstrzygnięcia organów odszkodowawczych, które wskazały, aczkolwiek częściowo błędnie (o czym niżej), na jakiej podstawie uznały przedmiotowy budynek za mieszkalny wielorodzinny, a ustalenia te nie stoją też w oczywistej niezgodzie ze zgromadzonym przez te organy materiałem dowodowym.

Za chybiony należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi jednak szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie.

Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06 - dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie Sądu I instancji spełnia te wymogi. Odniesiono się w nim do zarzutów podniesionych w skardze. Sąd ten wyjaśnił dlaczego nie uznał zarzutu naruszenia przepisów art.156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. wskazując zakres postępowania wyjaśniającego prowadzanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności oraz wskazując dlaczego uznał, iż w rozpatrywanym przypadku postępowanie to zostało przeprowadzone zgodnie z normami określonymi w przepisach k.p.a. Sąd ten wskazała nadto, iż zaskarżona decyzja organu nadzorczego spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - dokonał analizy przepisów prawa materialnego i procesowego, które legły u podstawy wydania decyzji odszkodowawczej i ocenił czy organy nadzorcze dokonały prawidłowej oceny tych decyzji pod kątem zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 k.p.a. Tym samym uzasadnienie tego wyroku spełnia warunki zakreślone w art. 146 § 4 p.p.s.a., a zawarte w nim krótkie stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. nie może w tym wypadku stanowić naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. będący zdaniem skarżących konsekwencją wyjścia przez organ nadzorczy po za granice postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Rację ma strona skarżąca, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności. W razie zaś ustalenia jednej z wad decyzji organ zobowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna z art. 156 § 2 k.p.a. Nie jest natomiast istotą tego postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 6.05.2010 r., II OSK 739/09 - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie oznacza to jednak, że organ nadzorczy jest zwolniony w tym postępowaniu z oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności iż podstawą nieważności może być rażące naruszenie prawa, przez które należy rozumieć także zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawa. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie, czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 157.) Postępowanie dowodowe dopuszczalne jest w razie stwierdzenia, że są poważne wątpliwości co do podstaw wyprowadzenia w decyzji konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie (wyrok NSA z 16 października 2018 r., II OSK 2488/16 - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie organ nadzorczy, badając czy nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r., a więc zaistnienia jednej z przesłanek nieważnościowych, opierał się przede wszystkim na dowodach zgromadzonych w aktach organów wywłaszczeniowych (operat szacunkowy z czerwca 1974 r., oświadczenia byłego właściciela). Na podstawie tego materiału ustalił i wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, iż rozstrzygnięcie organów wywłaszczeniowych nie naruszało w sposób rażący ówcześnie obowiązujących przepisów. Nie ma przy tym znaczenia, czy rozstrzygnięcia organów wywłaszczeniowych były prawidłowo uzasadnione.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w 12 marca 1958 r.. Jak wskazano wyżej Sąd I instancji oraz organu nadzoru prawidłowo ustalił, iż budynek położony przy ul. (...) w W. nie miał charakteru budynku jednorodzinnego. Rzeczywiście, organy w wydanych w styczniu i marcu 1974 r. decyzjach nieprawidłowo powołały definicję domu jednorodzinnego odnosząc się do przepisów ustawy z 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielczych (Dz. U. Nr 31, poz. 131 oraz Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228), to jednak błąd ten nie mógł mieć charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro dokonane wówczas ustalenia powodowały, że budynek nie odpowiadał również definicji "domu jednorodzinnego" przyjętej w późniejszym orzecznictwie, chociażby w powołanym przez organ i skarżące wyroku NSA z 6 marca 2008 r. o sygn. I OSK 314/07 (dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Błędnie jest za to skonstruowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zawiązku z art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. (zarzut I ust.

2) Przepis art 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Z kolei art. 53 ust 2 ustawy z 12 marca 1958 r. nie reguluje właściwości rzeczowej lub przedmiotowej organów. Skarżący kasacyjne nie sprecyzował też na czym polega zarzut naruszenie przepisów o właściwości. Wskazał natomiast okoliczności świadczące w jego ocenie o wydaniu decyzji odszkodowawczej z błędnym wskazaniem podstawy prawnej. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, ze wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające do domyślania się, który przepis strona skarżaca miała na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnych (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia. Zarzut naruszenia określonych przepisów musi być postawiony wyraźnie, z wyszczególnieniem każdej jednostki redakcyjnej przytaczanej normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny przy braku wskazania naruszenia konkretnego przepisu nie może zgadywać na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej intencji strony (patrz wyroki NSA z 2 grudnia 2022 r. o sygn. akt III FSK 1300/21 oraz wyrok NSA z tej samej daty o sygn. akt I OSK 308/21 - dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl.)

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podległa oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.