Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1719/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Op 138/20 w sprawie ze skargi M. P. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu (dalej: organ, Dyrektor) z [...] marca 2020 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. (wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – Dz.U. z 2019 r. poz. 1505; dalej: ustawa o ARiMR) oraz na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), uchylił powyższą decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika to z akt sprawy 23 kwietnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowej, płatności za zielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników. Deklaracja obejmowała działki rolne o łącznym areale 10,97 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w łącznej wysokości 10.101,07 zł, odmówił naliczenia płatności dla młodych rolników oraz dokonał zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie 18,81 złotych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przyczyną odmowy płatności dla młodych rolników było niespełnienie przez stronę warunku rozpoczęcia działalności rolniczej w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, zarzucając niewłaściwą wykładnię pojęcia "młody rolnik", przez uznanie, że objęcie w posiadanie zwierząt gospodarskich należy rozpatrywać w kategoriach prowadzenia działalności rolniczej. Podniósł, że dopiero objęcie w posiadanie gruntów rolnych może być uznawane za rozpoczęcie prowadzenia tejże działalności.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozpatrując okoliczności faktyczne sprawy, organ odwoławczy zaakceptował w pełni stanowisko organu I instancji, że odmowa przyznania stronie płatności dla młodych rolników była uzasadniona, gdyż nie spełniła ona warunku rozpoczęcia działalności w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku.

Wyjaśnił, że w myśl art. 50 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej... (Dz.Urz. UE L z 20 grudnia 2013 r. Nr 347, s 608; dalej: rozporządzenie (UE) nr 1307/2013), za młodego rolnika uznać należy między innymi osobę fizyczną, która rozpoczęła już działalność w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej.

Ponadto w myśl § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U. z 2015 r. poz. 351 ze zm.; dalej: rozporządzenie), za datę rozpoczęcia działalności, o której mowa w art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, uznaje się datę objęcia przez rolnika w posiadanie zwierząt gospodarskich objętych obowiązkiem zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Z akt sprawy wynika, że skarżący od 11 marca 2005 r. był posiadaczem zwierząt podlegających obowiązkowi zgłoszenia do bazy IRZ (rejestracja siedziby stada). Istotne jest, że tę okoliczność potwierdzono w piśmie odwoławczym. Tym samym Producent nie spełnił wymogu rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku.

Organ wyjaśnił, iż istotne znaczenie w kontekście niniejszej sprawy mają zeznania strony złożone w ramach postępowania odwoławczego (dot. płatności za 2018 r.), z których wynika, że skarżący prowadził gospodarstwo rolne w oparciu o infrastrukturę użyczoną przez osoby trzecie, na własny rachunek, we własnym imieniu, będąc osobą decyzyjną co do losów hodowanych zwierząt. W ocenie organu definicja "gospodarstwa rolnego" sformułowana w art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 nie wymaga, aby budynki, grunty oraz urządzenia gospodarskie były własnością osoby, która je wykorzystuje przy realizowaniu aktywności rolniczej. Zasadniczym wymogiem jest zarządzanie i dysponowanie jednostkami wykorzystywanymi w działalności rolniczej.

Co więcej – zakresem przedmiotowym nie obejmuje także wymogu w postaci posiadania pól. Zdaniem organu powyższe wymogi spełnił skarżący już w dniu 1 kwietnia 2005 r. (data pierwszego zdarzenia zarejestrowanego w odniesieniu do prowadzonej hodowli). Hodowla zwierząt jest wymieniona jako jeden z przejawów prowadzenia działalności rolniczej, o czym świadczy dowód w postaci kopii księgi rejestracji świń, z której wynika że w gospodarstwie rolnym strony dokonywana była sprzedaż oraz ubój gospodarczy zwierząt.

Organ wskazał, że jednolita płatność obszarowa, płatność na zazielenienie oraz płatność redystrybucyjna zostały przyznane zgodnie z deklaracją strony (do areału wnioskowanego przez stronę) – organ zasygnalizował jedynie, że zmniejszenia płatności w odniesieniu do każdej z wymienionych płatności wynikają z obowiązku stosowania współczynnika korygującego. W tym zakresie organ przyjął ustalenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie jako swoje, przychylając się do argumentacji zawartej w skarżonym akcie administracyjnym.

We wniesionej skardze strona podniosła zarzuty naruszenia:

1. – art. 50 ust. 2 lit. a w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (UE) 1307/2013, przez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "młody rolnik" polegającą na przyjęciu, iż nie jest nim objęta osoba, która przed ponad 5 laty rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;
2. – przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia, czy skarżący rozpoczął prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym, a jeśli tak to, w jakiej dacie.

Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uznając skargę za zasadną, wskazał, iż organy uznały, że stosownie do art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 i art. 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r., za datę rozpoczęcia działalności w gospodarstwie rolnym uznaje się datę objęcia przez rolnika w posiadanie zwierząt gospodarskich objętych obowiązkiem zgłoszenia do rejestru, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Ponieważ skarżący już od dnia 11 marca 2005 r. był posiadaczem zwierząt podlegających obowiązkowi zgłoszenia do bazy IRZ (rejestracja siedziby stada), co potwierdził w złożonym odwołaniu, a także wyjaśnieniach, zdaniem organów nie spełnił wymogu rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku.

W ocenie organu niewątpliwie z zeznań strony wynika, że skarżący prowadził gospodarstwo rolne w oparciu o infrastrukturę użyczoną przez osoby trzecie, na własny rachunek, we własnym imieniu, będąc osobą decyzyjną co do losów hodowanych zwierząt. Organ podkreślił, że definicja "gospodarstwa rolnego" sformułowana w art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 nie wymaga, aby budynki, grunty oraz urządzenia gospodarskie były własnością osoby, która je wykorzystuje przy realizowaniu aktywności rolniczej. Zasadniczym wymogiem jest zarządzanie i dysponowanie jednostkami wykorzystywanymi w działalności rolniczej.

Co więcej – zakresem przedmiotowym nie obejmuje także wymogu w postaci posiadania pól. Jak wykazano wyżej, owe wymogi skarżący spełnił już w dniu 1 kwietnia 2005 r. (data pierwszego zdarzenia zarejestrowanego w odniesieniu do prowadzonej hodowli). Hodowla zwierząt jest wymieniona jako jeden z przejawów prowadzenia działalności rolniczej, o czym świadczy dowód w postaci kopii księgi rejestracji świń, z której wynika że w gospodarstwie rolnym strony dokonywana była sprzedaż oraz ubój gospodarczy zwierząt. Powyższe doprowadziło organ do przekonania, że skarżący nie spełnił wymogu rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku.

Z kolei pełnomocnik skarżącego wywodził, że w 2005 r. skarżący założył jedynie hodowlę trzody chlewnej, w oparciu o infrastrukturę, tj. budynki i zaplecze stanowiące własność jego rodziców, lecz nie objął w posiadanie gruntów rolnych, zatem nie można uznać, że data rozpoczęcia hodowli zwierzęcej jest datą rozpoczęcia działalności rolniczej, w rozumieniu art. 50 ust. 2a rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Z "gospodarstwem rolnym" mamy do czynienia wówczas, gdy w jego skład wchodzą grunty rolne (użytki rolne). Jeśli ten warunek nie jest spełniony, to możemy mieć do czynienia z co najwyżej "gospodarstwem hodowlanym", którego prowadzenie przez skarżącego nie mieści się w zakresie art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Skoro zatem skarżący dopiero w dniu 6.12.2016 roku stał się posiadaczem gruntów rolnych, a w konsekwencji kierującym gospodarstwem rolnym w rozumieniu art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 to odmowa przyznania mu płatności dla "młodych rolników" nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Odnosząc się do tak zarysowanej kwestii spornej, Sąd wskazał, że zadania i właściwość organów oraz zasady i warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W ustawie w art. 1 pkt 1 określono zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, w tym płatności dla młodych rolników.

W art.1 pkt.2 tej ustawy określono zasady i tryb: a) przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, b) przeprowadzania kontroli w zakresie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, c) wypłaty rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu – w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

W art. 2 ww. ustawy przywołano definicje poszczególnych pojęć, w tym w pkt 3 gospodarstwa rolnego wskazując, że jest to - gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; a w pkt 8) – płatności dla młodych rolników wskazując, że jest to - płatność, o której mowa w tytule III rozdział 5 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Kwestie dotyczące prowadzenia postępowań w tych sprawach uregulowano z kolei w art. 3 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl ust.2, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Przy czym, stosownie do ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej (określonych w pkt 1–4). Wysokość poszczególnych płatności określono z kolei w 19 ust. 1 ustawy.

Przy czym zgodnie z art. 13 ustawy, do przyznawania płatności dla młodych rolników stosuje się art. 50 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, płatność ta przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej nie większej niż 50 ha.

Na podstawie art. 34 ust. 1-3 wskazanej ustawy, Minister Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 12 marca rozporządzenie w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej tytoniu i w § 7 ust. 1 uregulował kwestię rozpoczęcia działalności, o którym mowa w art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. A mianowicie, za datę rozpoczęcia takiej działalności uznaje się najwcześniejszą z dat wskazanych w punktach 1–5, w tym wskazaną w pkt 4 datę objęcia przez rolnika w posiadanie zwierząt gospodarskich objętych obowiązkiem zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Nadto w ustawie z dnia 2 kwietnia 2004 roku o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 546) uregulowano w art. 8 ust. 1 zasady gromadzenia danych m.in. posiadaczy zwierząt gospodarskich.

Zasadnicze znaczenie dla odczytania znaczenia pojęć użytych w w/w przepisach ma treść regulacji zawartych w rozporządzeniu (UE) nr 1307/2013. I tak w art. 4 rozporządzenia zawarto definicje pojęć stosowanych do celów rozporządzenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Z kolei stosownie do art. 4 ust. 1 lit. b, "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Natomiast zgodnie z lit. c ww. przepisu, "działalność rolnicza" oznacza: (I) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; (II) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (III) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

W rozdziale 5 rozporządzenia (UE) nr 1307/13 uregulowano zagadnienia dotyczące płatności dla młodych rolników i tak, stosownie do art. 50 ust.1, państwa członkowskie przyznają roczną płatność młodym rolnikom, którzy są uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w rozdziale 1 ("płatność dla młodych rolników"). Nadto w myśl ust. 2 do celów niniejszego rozdziału "młodzi rolnicy" oznaczają osoby fizyczne:

1. a) które po raz pierwszy rozpoczynają działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem rolnym lub które rozpoczęły już działalność w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej, o którym mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, oraz
2. b) których wiek w roku składania wniosku, o którym mowa w lit. a), nie przekracza 40 lat.

Przy czym, stosownie do ust. 3 tego przepisu, państwa członkowskie mogą określić dalsze obiektywne i niedyskryminujące kryteria dla młodych rolników składających wnioski o płatność dla młodych rolników w zakresie posiadania odpowiednich umiejętności lub spełniania wymogów w zakresie szkolenia.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący od 11 marca 2005 r. był posiadaczem zwierząt podlegających obowiązkowi zgłoszenia do bazy IRZ. Prowadził hodowlę przy użyciu infrastruktury użyczonej od rodziców (pomieszczenia, sprzęt, narzędzia) na własny rachunek, we własnym imieniu, będąc osobą decyzyjną co do losów hodowanych zwierząt. Powyższe nie determinuje jednak przyjęcia, że z okolicznością rejestracji przez skarżącego siedziby stada świń w dniu 11 marca 2005 r. należy wiązać fakt rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej, który to wymóg w przypadku płatności dla młodych rolników musi być spełniony w okresie 5 lat przed dniem złożenia wniosku o płatność do ARIMR. O ile zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że hodowla zwierząt jest wymieniona jako jeden z przejawów prowadzenia działalności rolniczej a definicja gospodarstwa rolnego wskazana w art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 nie wymaga, aby budynki, grunty oraz urządzenia gospodarskie były własnością osoby, która je wykorzystuje przy realizowaniu aktywności rolniczej to Sąd nie podziela forsowanej w zaskarżonej decyzji tezy, że powyższa definicja swoim zakresem nie obejmuje wymogu posiadania gruntów rolnych.

Zgodnie z definicją gospodarstwa rolnego zawartą w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 "gospodarstwo rolne" to wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Zestawiając powyższą definicję z istotą płatności dla młodych rolników, która jest powiązana z wykorzystywaniem rolniczym określonej powierzchni gruntów rolnych (warunek konieczny, który musi spełnić "młody rolnik" występując wnioskiem o przyznanie ww. płatności) wskazać należy, jak słusznie wywodził w skardze pełnomocnik strony skarżącej, iż nie stanowi rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym jako kierujący rozpoczęcie hodowli trzody chlewnej, przy jednoczesnym nieobjęciu w posiadanie gruntów, które to grunty są niezbędną przesłanką do uznania, iż mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym.

We wskazanej przez organ dacie, tj. 11 marca 2005 r. skarżący założył hodowlę trzody chlewnej w oparciu o infrastrukturę, tj. budynki i zaplecze stanowiące własność jego rodziców. Natomiast skarżący objął w posiadanie grunty rolne dopiero w dniu 6 grudnia 2016 r., a zatem ta data może wskazywać, że stał się kierującym gospodarstwem rolnym w rozumieniu art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Zaprezentowanej wyżej wykładni art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 nie zmienia brzmienie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. Po pierwsze, powołana przez organ norma prawna ujęta jest w rozporządzeniu, a zatem w akcie prawnym umiejscowionej niżej w hierarchii źródeł prawa od przepisu rozporządzenia wspólnotowego. Po drugie, z treści art. 50 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 wynika, iż państwa członkowskie mogą określić dalsze obiektywne i niedyskryminujące kryteria dla młodych rolników składających wnioski o płatność dla młodych rolników w zakresie posiadania odpowiednich umiejętności lub spełniania wymogów w zakresie szkolenia.

Zatem warunki określone w ust. 1 i 2 tegoż przepisu mogą być przez prawodawcę krajowego jedynie doprecyzowywane bądź uzupełnianie, a nie określone w odmiennym sposób (zob. wyrok WSA w Opolu z 9 października 2019 r., I SA/Op 219/19).

W ocenie Sądu trafnie dostrzeżono prowadzenia gospodarstwa rolnego do kryterium powierzchni, a zatem wymóg objęcia we władanie określonych gruntów rolnych, wskazuje art. 91 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, który w ramach przepisów stanowiących podstawę do nakładania kar administracyjnych w pkt b posługuje się pojęciem "obszaru gospodarstwa rolnego beneficjenta". Organ zdaje się nie rozróżniać, iż działalność rolnicza może być prowadzona zarówno w ramach gospodarstwa rolnego, jak i poza nim. Jedynie pierwsza z opisanych sytuacji może być analizowana pod kątem art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Nadmienić także należy, iż poza pojęciem "gospodarstwa rolnego" występują także pojęcia gospodarstw "hodowlanych", "ogrodniczych", "leśnych" czy "rybackich". Samo rozporządzenie (UE) nr 1307/2013 wielokrotnie odnosi się do pojęcia obszaru gospodarstwa rolnego, w tym użytków rolnych wchodzących w jego skład (np. art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 lit. b).

Zdaniem Sądu z "gospodarstwem rolnym" mamy do czynienia wówczas, gdy w jego skład wchodzą grunty rolne (użytki rolne). Jeśli ten warunek nie jest spełniony, to możemy mieć do czynienia z co najwyżej "gospodarstwem hodowlanym", którego prowadzenie przez skarżącego nie mieści się w zakresie art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Zdaniem Sądu nie może umknąć uwadze, że powyższa wykładania wynika również z zapisów rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.Urz. UE L 2014.181.1; dalej: rozporządzenie nr 639/2014), gdzie wskazano (pkt 6), że zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 "działalność rolnicza" nie wymaga produkcji, chowu ani uprawy produktów rolnych. Zamiast tego rolnicy mogą utrzymywać użytki rolne w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i użycie zwykłego sprzętu rolniczego lub też, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, prowadzić określone działania minimalne, a także, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej uprawnienia do płatności powinno się przydzielać osobie, która posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej na gruntach, co do których wnioskuje się o taki przydział (pkt 16).

Ponadto nie można pominąć – zdaniem Sądu – celu w jakim pomoc dla "młodych rolników" jest udzielana. Jest nim niewątpliwie wymiana pokoleniowa, która w ocenie Parlamentu Europejskiego musi być jednym z kluczowych priorytetów. Dostęp do gruntów został uznany za jedną z głównych przeszkód stojących przed młodymi rolnikami. Powyższe wynika z Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie wdrażania narzędzi WPR dla młodych rolników w UE po reformie z 2013 r.

Także intencje rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2393 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania, (UE) nr 1307/2013 ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej, (UE) nr 1308/2013 ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz (UE) nr 652/2014 ustanawiające przepisy w zakresie zarządzania wydatkami odnoszącymi się do łańcucha żywnościowego, zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt oraz dotyczącymi zdrowia roślin i materiału przeznaczonego do reprodukcji roślin, które wprowadziło uproszczenia w zakresie wsparcia dla młodych rolników w zakresie okresu przyznawania płatności dla młodych rolników są jednoznaczne: "Doświadczenie zdobyte w związku ze stosowaniem programu wsparcia dla młodych rolników na podstawie art. 50 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 pokazuje, że w niektórych przypadkach młodzi rolnicy nie mogą skorzystać z pełnych pięciu lat wsparcia.

Chociaż wsparcie to nadal jest ukierunkowane głównie na nową działalność gospodarczą podejmowaną przez młodych ludzi rozpoczynających swoją działalność rolniczą, państwa członkowskie powinny jednak ułatwiać młodym rolnikom dostęp do pełnego okresu pięciu lat płatności dla młodych rolników również w przypadkach, gdy młodzi rolnicy nie wystąpili z wnioskiem o wsparcie bezpośrednio po rozpoczęciu działalności." W rozpatrywanym przypadku, przyjmując, że stanowisko organu jest zasadne, skarżący nie skorzystałby z tego ułatwienia, bowiem po rozpoczęciu działalności nie mógłby wystąpić wnioskiem, skoro nie posiadł gruntów rolnych.

Powyższe dobitnie wspiera przyjęte przez Sąd stanowisko, że z "gospodarstwem rolnym", o którym mowa w art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (w zw. art. 4 ust. 1 lit. b), mamy do czynienia wówczas, gdy w jego skład wchodzą grunty rolne (użytki rolne).

We wskazanej przez organ dacie, tj. 11 marca 2005 r. skarżący założył hodowlę trzody chlewnej w oparciu o infrastrukturę tj. budynki i zaplecze stanowiące własność jego rodziców, natomiast nie dysponował gruntami rolnymi (które objął w posiadanie dopiero w dniu 6 grudnia 2016 r.). Zatem nie można przyjąć, że w tej dacie – 11 marca 2005 r. rozpoczął już działalność w gospodarstwie rolnym, o którym mowa w art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1307/13. Stąd niezasadny jest wniosek organu wyrażony w zaskarżonej decyzji, że skoro skarżący już 11 maca 2005 r. założył hodowlę trzody chlewnej w oparciu o infrastrukturę, tj. budynki i zaplecze stanowiące własność jego rodziców – nie spełnił wymogu rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku.

Mając to na uwadze Sąd I instancji uznał, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 2 lit. a w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, przez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "młody rolnik" polegającą na przyjęciu, że nie jest nim objęta osoba, która przed ponad 5 laty rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wywiódł pełnomocnik organu, który na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił:

1. a) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, co doprowadziło do przyjęcia, że osoba hodująca zwierzęta gospodarskie nie prowadzi gospodarstwa rolnego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że opisana aktywność stanowi działalność rolniczą podejmowaną w ramach gospodarstwa rolnego;
2. b) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwy wykładnię art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 przez przyjęcie, że prowadzenie hodowli zwierząt nie jest warunkiem wystarczającym, by uznać, iż odbywa się ona w ramach gospodarstwa rolnego, podczas gdy skutkiem prawidłowej wykładni winno być uznanie, że hodowla jest jedną z form aktywności rolniczej, podejmowanej w ramach gospodarstwa rolnego;
3. c) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 4 ust. 1 lit. b i c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 przez uznanie, że warunkiem koniecznym prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz działalności rolniczej jest posiadanie określonego areału, w sytuacji gdy poprawna wykładnia tych norm prawnych powoduje konieczność uznania, że prowadzenie hodowli zwierząt stanowi zarówno działalność rolniczą, jak i odbywa się w ramach gospodarstwa rolnego;
4. d) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 91 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolną, zarządzania nią i monitorowania ją oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78. (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L 347.594; dalej: rozporządzenie (UE) nr 1306/2013) przez uznanie, że regulacja zawarta w ust. 2 tegoż przepisu odnosi się do areału gruntów rolnych, podczas gdy właściwe rozumienie omawianego ustępu prowadzi do wniosku, iż jedynie lit. b zawiera odniesienie do kwestii obszarowych;
5. e) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co doprowadziło do przyjęcia, że warunkiem koniecznym naliczenia płatności bezpośrednich jest posiadanie przez producenta konkretnego areału użytkowanego rolniczo;
6. f) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w przedmiotową sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, w związku z czym skargę, stosownie do art 151 p.p.s.a. należało oddalić.

Mając powyższe na względzie wniósł alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i:

1. – rozpoznanie skargi z wnioskiem o jej oddalenie, lub
2. – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Organ zażądał także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzenie hodowli zwierząt gospodarskich jest niewątpliwie działalnością rolniczą i odbywa się w ramach gospodarstwa rolnego. Istotne jest, że w definicji legalnej pojęcia "gospodarstwo rolne" ujętej w treści art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 jest mowa o wszelkich jednostkach wykorzystywanych do działalności rolniczej. Gdyby intencją prawodawcy było wyłączenie określonych typów działalności rolniczej (np. hodowli zwierząt), to stosowny zapis znalazłby się w omawianej jednostce redakcyjnej.

Z kolei w przypadku, gdyby ustawodawca chciał aby działalność rolnicza definiowana była jako zespół czynności (np. hodowla oraz uprawa gruntów rolnych), wówczas zostałoby to wprost wyrażonej także w tym przepisie. Z pewnością nie byłoby mowy o "wszelkich jednostkach". Skoro tak się nie stało, a ponadto wspomina się o wszelkich jednostkach przeznaczonych do działalności rolniczej, konieczne jest przyjęcie, że hodowla zwierząt, prowadzona bez uprawy konkretnego areału gruntów rolnych, odbywa się w ramach gospodarstwa rolnego. Zaproponowane rozumienie treści art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 znajduje niejako wzmocnienie w art 4 ust. 1 lit. c omawianego aktu prawnego, gdzie stanowi się o działalności rolniczej, dokonując rozróżnienia między innymi na hodowlę oraz uprawę produktów rolnych. Zasady logiki wskazują, że jedynie druga forma aktywności (uprawa produktów rolnych) ma bezpośrednie odniesienie do kwestii obszarowej.

Hodowla zwierząt może odbywać się (często właśnie tak się dzieje w praktyce), w oparciu o infrastrukturę, w skład której nie wchodzą pola uprawne. W związku z tym istnieje możliwość prowadzenia działalności rolniczej polegającej jedynie na hodowli zwierząt gospodarskich.

Sąd I instancji uznając, iż analizowany przepis zawiera warunek posiadania w gospodarstwie rolnym konkretnego areału gruntów rolnych, dokonał wykładni w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami nakazującymi rozumienie interpretowanych przepisów w odniesieniu do tzw. systematyki wewnętrznej aktów prawnych.

Konsekwencją opisanych uchybień było naruszenie treści art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, polegające na przyjęciu, że młodym rolnikiem może być osoba, która zajmowała się hodowlą dawnej aniżeli pięć lat przed dniem złożenia wniosku o przyznanie płatności, pod warunkiem że w posiadanie areału gruntów rolnych weszła w okresie pięciu łat poprzedzających dzień wystąpienia z wnioskiem.

W zaskarżonym wyroku próżno szukać odniesienia się przez Sąd I instancji do zaproponowanej, przez organ w odpowiedzi na skargę wykładni systemowej art. 91 ust. 2 rozporządzeń (UE) nr 1306/2013. Sąd I instancji, co prawda zauważył, iż pod lit. b jest odniesienie do aspektu obszarowego, jednakże nie zinterpretował tego zapisu w szerszym kontekście, gdyż ustawodawca dokonuje rozróżnienia na działalność rolniczą (lit. a) oraz obszar gospodarstwa rolnego (lit. b). Gdyby warunkiem koniecznym prowadzenia gospodarstwa rolnego była potrzeba posiadania pól uprawnych, wskazany podział byłby zbędny. Potwierdza to, iż stanowisko organu sprowadzające się do tezy, że istnieje możliwość funkcjonowania gospodarstwa rolnego, w którego skład nie wchodzą pola uprawne, jest jak najbardziej prawidłowe.

Istotne jest także, że owe regulacje znajdują się w rozdziale dotyczącym zasad stosowania zmniejszeń płatności, natomiast wśród przepisów zawierających zasady przyznawania płatności, tego typu normy prawne nie występują. Wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że gdyby racjonalny ustawodawca miał na celu wprowadzenie wymogu posiadania areału, umieściłby stosowną regulację w części stanowiącej o warunkach przyznawania płatności. Abstrahując od powyższego, przedmiotem regulacji art. 91 ust. 2 rozporządzeń (UE) nr 1306/2013 są sposoby realizacji zmniejszeń płatności, a nie zasady ich naliczania, przyznawania.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w treści zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie było podstaw, by odstąpić od zastosowania regulacji prawnej zawartej w § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, bowiem tenże przepis jedynie doprecyzowuje regulacje unijne, a przywołana regulacja nie jest w żadnym zakresie sprzeczna z przepisami stojącymi wyżej w hierarchii źródeł prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd utożsamił warunki przyznania płatności obszarowych z wymogami jakie powinien spełnić producent rolny, by można mu było przypisać status młodego rolnika. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego są to dwie rozłączne i niezależne od siebie kwestie. Czym innym jest zbiór przepisów określających zasady ubiegania się o tzw. płatności obszarowe, natomiast zupełnie odmienne są kryteria definiujące młodego rolnika. W zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, że warunkiem koniecznym przyznania płatności bezpośrednich jest posiadanie areału. Takie stanowisko stoi w oczywisty sposób w sprzeczności z treścią art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który zawiera wyjątek od wspomnianej reguły. Otóż możliwa jest sytuacja naliczenia tzw. płatności obszarowych producentowi, który nie użytkuje jakiegokolwiek areału. Przywołany argument obala stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku, sprowadzające się do tezy, że omawiane płatności w każdym przypadku odnoszą się do elementu powierzchniowego.

W świetle przedstawionego w niniejszej skardze kasacyjnej toku rozumowania, na odrębne potraktowanie zasługuje przeprowadzona przez Sąd I instancji wykładnia celowościowa płatności dla młodych rolników. Istnieje konieczność interpretowania wszelkich zapisów z uwzględnieniem celu jakim jest objęcie systemem dopłat jak największej liczby producentów rolnych, a w przypadku płatności dla młodych rolników także wymiana pokoleniowa, będąca jednym z priorytetów WPR, jednakże nie oznacza to, że przepisy ustanawiające zasady przyznawania płatności należy interpretować wbrew ich literalnemu brzmieniu i w sposób wybiórczy. Wykładnia celowościowa powinna być przeprowadzana dopiero w sytuacji, gdy inne zabiegi o charakterze interpretacyjnym (w szczególności wykładnia literalna) nie odnoszą spodziewanego skutku w postaci odczytania idei, jaka przyświecała ustawodawcy, W omawianej sprawie wykładnia literalna spełnia wspomnianą rolę, w związku z czym nie ma potrzeby odnoszenia się do kryterium celowościowego.

Uchybienia w zakresie prawa materialnego stoją u podstaw naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu bowiem o regulację zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę, w sytuacji gdy właściwa wykładnia przepisów prawa materialnego powinna skutkować oddaleniem skargi, co oznacza, iż zarzut oparty na treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest także zasadny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § pkt 2 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony.