Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1749/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 529/17 oddalił skargę Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy P. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina P. zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. - następujących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875; dalej: u.s.g.), poprzez ich zastosowanie i oddalenie wywiedzionej skargi, zaś pominięcie art. 148 p.p.s.a, w sytuacji w której nie było podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego, albowiem odmowa zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terminie Gminy P. była w pełni zasadna.
3. - następujących przepisów prawa materialnego, a to:

art. 20 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 w zw. art. 24 ust. 4 i 5 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328; dalej: u.z.z.w.) obowiązującej do 12 grudnia 2017 r., w zw. z § 8 ust 1 pkt 2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 oraz w zw z § 6 ust. 1 lit. a, b i c rozporządzenia Ministra Budownictwa dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2017 r. poz. 1701; dalej: rozporządzenie), oraz w zw. z art. 148 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że Gmina P. zasadnie zakwestionowała taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terminie Gminy P., pod względem ich niecelowości i niezgodności z przepisami prawa, a także błędnego przyjęcia, że uchwała Rady Miejskiej w P. nie zawiera w tym zakresie dostatecznego uzasadnienia, 24 ust. 4 i 5 w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 25 ustawy w zw. z § 6 ust. 1 lit. a, b i c w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 oraz w zw z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, że "zmianą warunków ekonomicznych" jest również przyjęcie planu remontów przez przedsiębiorstwo wodociągowe, a także pominięcie, że zapis § 6 ust. 1 rozporządzenia wprowadza zasadę, iż koszty planuje się wyłącznie na podstawie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa oraz, że planując zwiększenie wydatków w kolejnym roku Przedsiębiorstwo Wodociągowo - Kanalizacyjne jest ograniczone górną granicą opisaną w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Z uwagi na przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, obejmujących koszty poniesionego wpisu oraz koszty zastępstwa procesowego; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy podnieść, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 20 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności:

1. 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy;
2. 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia;
3. 3) koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1.

Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Natomiast na podstawie art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności:

1. 1) koszty eksploatacji i utrzymania, w tym:
2. a) amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych niezależnie od źródeł ich finansowania,
3. b) podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa,
4. c) opłaty za korzystanie ze środowiska;
5. 2) koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu;
6. 3) spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia;
7. 4) spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek;
8. 5) należności nieregularne;
9. 6) marżę zysku.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia koszty, o których mowa w § 6 pkt 1-5 (koszty eksploatacji i utrzymania, koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu, spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia, spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek, należności nieregularne, marżę zysku), planuje się na podstawie:

1. 1) kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy;
2. 2) kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych i ochrony środowiska, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzona jest taryfa, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w roku obowiązywania nowych taryf.

Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia na podstawie kosztów, o których mowa w § 7 ust. 1, ustala się niezbędne przychody jako sumę składników iloczynu sumy kosztów materiałów, usług transportowych i średniorocznego wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, a dotyczące wykładni art. 20 ust. 4 u.z.z.w., § 6 i 7 oraz § 8 rozporządzenia.

Zasadnie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że zmiany warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy, o których mowa w art. 20 ust. 4 u.z.z.w. nie mogą być utożsamiane wyłącznie z zewnętrznymi wskaźnikami czy okolicznościami, które oddziałują na przedsiębiorstwo. Przedsiębiorstwo jest nie tylko przedmiotem gry rynkowej, ale także jej podmiotem i planując remonty infrastruktury również de facto dokonuje zmiany warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Przedsiębiorstwo wodociągowe jest odbiorcą, ale i nadawcą impulsów rynkowych, a zatem remonty i zakupy planowane przez nie mogą być uznane za mające wpływ na warunki ekonomiczne, w jakich funkcjonuje przedsiębiorstwo (i jego klienci).

W dalszej kolejności należy wskazać, że Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne planuje koszty z uwzględnieniem kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy (§ 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Na podstawie tak ustalonych kosztów, o których mowa w § 7 ust. 1, ustala się niezbędne przychody przedsiębiorstwa.

Zatem już w pierwszym etapie ustalania przychodów na podstawie kosztów uwzględnia się planowane zmiany warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Dopiero tak ustalone koszty służą ustaleniu przychodów przy zastosowaniu wskaźników z § 8 rozporządzenia. Zatem koszty z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych służą do ustalenia przychodów, w tym do nich stosuje się iloczyn sumy kosztów wynagrodzeń oraz świadczeń na rzecz pracowników i średniorocznego wskaźnika przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia ustalonego przez strony uprawnione do zawarcia zakładowego układu zbiorowego pracy, a w przypadku braku zawarcia takiego układu, średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ustalonego w ustawie budżetowej, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1, czy też iloczynu sumy kosztów materiałów, usług transportowych i średniorocznego wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Zauważyć należy, że z § 6 rozporządzenia wynika, iż katalog wymienionych w tym przepisie kosztów nie jest zamknięty. Ponadto sposób planowania kosztów o których mowa w § 6 pkt 1 -5 rozporządzenia uregulowano w § 7 rozporządzenia. Ten natomiast przepis dopuszcza w trakcie planowania kosztów uwzględnienie planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy oraz zmian wynikających z planu w roku obowiązywania nowych taryf.

Sąd I instancji nie naruszył również postanowień art. 24 ust. 4 i 5 oraz art. 25 u.z.z.w.

Ze względu na niezasadność wyżej omówionych zarzutów niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 148 p.p.s.a. (poprzez niezastosowanie) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (poprzez ich zastosowanie). W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy art. 148 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi; warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano na czym miało polegać naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).