Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1766/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA) wyrokiem z 23 września 2020 r. I SA/Bk 482/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę A. Ś. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w pomniejszonej wysokości.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący [...] maja 2014 r. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., w którym zadeklarował pakiet 4 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarem Natura 2000" w wariancie 4.1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków" na powierzchni 42,59 ha, a także pakiet 2 "Rolnictwo ekologiczne" w wariancie 2.1 "Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności)" na powierzchni 45,86 ha i w wariancie 2.3 "Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności)" na powierzchni 27,95 ha.

W dniach [...] listopada 2014 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni i kontrola w zakresie wzajemnej zgodności. Kontrole wykazały nieprawidłowości mające wpływ na wysokość przyznawanej płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik ARiMR) przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, jednak decyzja ta została uchylona przez Dyrektora ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik ARiMR decyzją z [...] października 2015 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, jednak i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Dyrektora ARiMR decyzją z [...] listopada 2015 r.

Po rozpoznaniu sprawy po raz trzeci Kierownik ARiMR decyzją z [...] listopada 2015 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji, którą Dyrektor ARiMR decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy.

Skarga skarżącego na decyzję Dyrektora ARiMR z [...] grudnia 2015 r. została wyrokiem WSA z 7 września 2016 r. I SA/Bk 234/16 oddalona. Skarga kasacyjna skarżącego od wyroku WSA, została przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: NSA) uwzględniona wyrokiem z 20 września 2018 r. I GSK 1187/18 w ten sposób, że uchylono wyrok WSA i decyzję Dyrektora ARiMR z [...] grudnia 2015 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił w całości decyzję Kierownika ARiMR z [...] listopada 2015 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor ARiMR zobowiązał Kierownika ARiMR do przekazania raportu z czynności kontrolnych do Biura Kontroli na Miejscu w celu modyfikacji, to jest uwzględnienia zaleconej przez NSA tolerancji pomiaru i ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Kierownik ARiMR decyzją z [...] czerwca 2019 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Jednak i ta decyzja została uchylona przez Dyrektora ARiMR decyzją z [...] września 2019 r.

Kierownik ARiMR decyzją z [...] listopada 2019 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w pomniejszonej wysokości.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Dyrektora ARiMR decyzją z [...] marca 2020 r. W jej uzasadnieniu Dyrektor ARiMR wskazał m.in., że w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej od [...] do [...] listopada 2014 r. stwierdzono, że: część zadeklarowanych działek rolnych nie została wykoszona, przy czym obszar ten przekracza wymaganą w danym wariancie powierzchnię niewykoszenia (tj. 5 – 10% powierzchni działki rolnej), doszło do zmniejszenia trwałych użytków zielonych (TUZ) na działkach rolnych [...] (o 0,94 ha), [...] (o 0,33 ha) i [...] (o 0,22 ha). Dyrektor ARiMR podał przy tym powierzchnie wskazanych działek rolnych deklarowane przez skarżącego we wnioskach o płatność rolnośrodowiskową na wcześniejsze lata, wskazując że płatność była przyznawana do działki rolnej [...] o powierzchni 29,64 ha, do działki rolnej [...] o powierzchni 1,24 ha (w 2011 r.) i 1,74 ha (w 2012 r.) oraz działki rolnej [...] o powierzchni 0,88 ha (w 2011 r.) i 1,22 ha (w 2012 r.).

Z uwagi na zmniejszenie powierzchni TUZ na przedmiotowych działkach rolnych, Dyrektor ARiMR uznał, że Kierownik ARiMR prawidłowo zastosował § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), z którego wynika, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, to płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Dyrektor ARiMR nie uwzględnił też zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 65 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) przez nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu w 2010 r. w celu zweryfikowania powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku złożonym w 2010 r., na podstawie których określana jest powierzchnia zobowiązania. Zdaniem Dyrektora ARiMR, organ wydając decyzję w sprawie przyznania płatności opiera się przede wszystkim na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, że spełnia on ustawowe warunki do przyznania płatności, przy czym oświadczenie wnioskodawcy – co do zasady – uznaje się za dowód, w oparciu o który zostanie wydana decyzja.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.

Zdaniem WSA, w toku postępowania administracyjnego nie doszło do uchybień w zakresie gromadzenia i oceny dowodów oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy. WSA podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich obowiązują odmienne zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: kpa). WSA powołał się przy tym na art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2018 r., poz. 1936 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), zwracając uwagę, że w przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności do programu rolnośrodowiskowego ustawodawca uczynił wyjątek od zasady wyrażonej w art. 7 kpa, ograniczając wynikający z niej obowiązek jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (przy czym chodzi tu w głównej mierze o dowody wskazane we wniosku i w innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę), a organy administracji nie mają obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Ponadto w takim postępowaniu ograniczone zostało stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organy administracji publicznej oraz zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Wobec tego WSA za niezasadny uznał zarzut niedopełnienia przez organy obowiązków z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

W ocenie WSA, organy nie naruszyły także art. 26 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. WSA podzielił stanowisko Dyrektora ARiMR, że organ przy wydawaniu decyzji w zakresie płatności rolnośrodowiskowej opiera się przede wszystkim na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, że spełnia on ustawowe warunki do przyznania płatności, zaś oświadczenie takie uznaje się za dowód, na podstawie którego jest wydawana decyzja. WSA wskazał, że w przypadku wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych z 2014 r. została przeprowadzona kontrola administracyjna przy wykorzystaniu dostępnych organowi narządzi informatycznych, takich jak ortofotomapa, natomiast ustalenie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) do płatności następuje bezpośrednio w biurze powiatowym ARIMR i jest wykonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów, tj. ortofotomapy, wyników kontroli na miejscu, deklaracji, wyjaśnień i oświadczeń składanych przez rolników.

WSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. WSA wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 20 września 2018 r. I GSK 1187/18) w niniejszej sprawie została wygenerowana szerokość strefy buforowej na "1,5 m", tym samym po uwzględnieniu strefy buforowej na takim poziomie zmianie uległa również tolerancja pomiaru (dotycząca wszystkich działek rolnych skarżącego) i powierzchnia stwierdzona (dotycząca działek rolnych [...], [...], [...] i [...]).

Ponadto WSA nie stwierdził również naruszenia przez organy § 38 ust. 8 w zw. z ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. WSA wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego na działkach rolnych [...], [...] i [...] stwierdzono zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych – w stosunku do powierzchni, za jaką skarżący otrzymał pierwszą płatność rolnośrodowiskową do tych działek, a zatem do powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. WSA dodał, że obszar, na którym stwierdzono zmniejszenie powierzchni TUZ na tych działkach rolnych stanowią zakrzaczenia i wieloletnie chwasty, a zatem w sprawie nie znajdował zastosowania § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy, a następnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 ppsa, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi przez WSA, bezpodstawnym zaakceptowaniu w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na rzetelnie ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowanych przepisach materialnych – w sytuacji kiedy organ nie dokonał wiarygodnych ustaleń co do faktycznie użytkowanej przez skarżącego powierzchni deklarowanych gruntów i powierzchni objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym; ponadto błędnie uznał, że w gospodarstwie skarżącego doszło do zaniechania trwałych użytków zielonych – skutkującego nałożeniem sankcji i w konsekwencji zmniejszeniem kwoty płatności;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4 w zw. z art. 135 ppsa, skutkujące wydaniem błędnego rozstrzygnięcia przez WSA, tj. bez wszechstronnego rozważenia i poprawnej oceny materiału dowodowego, bez ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do stawianych zarzutów i wskazywanych przez skarżącego wątpliwości co do ustalonego stanu fatycznego i błędnej wykładni zastosowanych przepisów materialnych; bezpodstawnym przyjęciu przez WSA stanu faktycznego ustalonego niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, tj. zaakceptowaniu naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa – skutkujące w konsekwencji bezpodstawnym oddaleniem skargi;
4. II. prawa materialnego:
5. 1) § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji kiedy w gospodarstwie skarżącego faktycznie nie doszło do niezachowania TUZ, skutkującego nałożeniem 20% sankcji; ponadto nie każda rozbieżność pomiędzy powierzchnią deklarowaną TUZ a powierzchnią stwierdzoną TUZ może być utożsamiana jako niezachowanie TUZ, skutkujące nałożeniem 20% sankcji; a zatem błędne jest stanowisko WSA, akceptujące niewłaściwą wykładnię powyższego przepisu, jak i fakt bezpodstawnego zastosowania w przedmiotowej sprawie;
6. 2) art. 26 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 przez jego niezastosowanie, tj. nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu w 2010 r. i kolejnych latach zobowiązania rolnośrodowiskowego w celu zweryfikowania powierzchni działek rolnych zadeklarowanych jako TUZ w składanych corocznie wnioskach o przyznanie pomocy ze stanem na gruncie/faktycznym; błędne jest więc stanowisko WSA, który akceptuje – spowodowaną niezastosowaniem powyższego przepisu – utratę przez organ możliwości zweryfikowania faktycznej powierzchni TUZ w kolejnych latach zobowiązania rolnośrodowiskowego, co pozwoliłoby ustalić czy niezachowanie TUZ miało rzeczywiście miejsce.

Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa.

W takiej sytuacji należy rozpocząć od zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 ppsa, art. 141 § 4 w zw. z art. 135 ppsa i przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa), a wśród nich do najdalej idącego, tj. naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

W myśl art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny.

Ponadto na podstawie art. 141 § 4 ppsa można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazany został stan faktyczny sprawy, to wówczas przepis ten nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Ewentualna błędna ocena okoliczności faktycznych, bądź wadliwa argumentacja sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, nie oznacza braków uzasadnienia wyroku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi szerokie powtórzenie argumentacji organu i nie odnosi się do wszystkich argumentów skarżącego podniesionych w skardze do WSA, to jednak uchybienie to nie miało charakteru istotnego, a zaskarżony wyrok poddawał się kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, dlaczego WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby WSA nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę, a to uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepisu tego WSA nie stosował, skoro oddalił skargę. Z art. 135 ppsa wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Do naruszenia podanego przepisu doszłoby, gdyby WSA uznawszy skuteczność skargi i niezgodność z prawem także decyzji organu pierwszej instancji, pominął zastosowanie przewidzianych przepisami Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi środków również wobec decyzji organu pierwszej instancji, a byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Tylko wtedy zarzut ten można by rozpatrywać jako zasadny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania, których uchybienia miał się dopuścić organ.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ppsa – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że jest to przepis ogólny, ustrojowy, o charakterze kompetencyjnym. W pozostałych jednostkach redakcyjnych tego przepisu sprecyzowano zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych (wśród nich skargi na decyzje administracyjne – § 2 pkt 1). Przepis art. 3 ppsa określa zatem kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i zakres ich właściwości rzeczowej. Przepis ten w żadnej z jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że naruszenie art. 3 ppsa ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdy wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, bądź gdy zastosuje środki nieznane ustawie.

Niezgadzanie się autora skargi kasacyjnej z wynikiem kontroli sądowej (jak w niniejszej sprawie), nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA z: 18 lipca 2018 r. I FSK 1301/16; 27 kwietnia 2018 r. II OSK 2761/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Ponadto przepis art. 3 § 1 ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Oddalenie przez sąd skargi jest bowiem konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego i przepisów prawa materialnego.

Podobnie samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej nie mógł stanowić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 ppsa. Normy te są normami o charakterze "wynikowym", regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne i postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym WSA uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 ppsa podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że autor skargi kasacyjnej – w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej – co prawda wymienił przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa jako naruszone w sprawie, ale pominął w tym zakresie rozważania WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Należy więc przypomnieć, że WSA odnosząc się do zarzutów skargi dotyczącym naruszenia przepisów prawa proceduralnego, wskazał że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z ust. 2 ww. artykułu ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie;

1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Art. 21 ust. 3 ww. ustawy wskazuje więc, że osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz udzielać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowadniania spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie powyżej przytoczonej regulacji prawnej z zasadami ogólnymi wskazanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady wyrażonej w art. 7 kpa. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności do programu rolnośrodowiskowego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu w głównej mierze o dowody wskazane we wniosku i w innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a obowiązki dowodowe organów zostały okrojone tylko do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej jej autor nie sformułował zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Reasumując ocenę zarzutów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i przyjęty do jej rozpoznania przez WSA nie został skutecznie podważony. Tak więc w sprawie nie zostało efektywnie zakwestionowane, że część zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej działek rolnych nie została wykoszona, przy czym obszar ten przekracza wymaganą w danym wariancie powierzchnię niewykoszenia (tj. 5 – 10% powierzchni działki rolnej), a nadto wystąpiły różnice w zakresie działek rolnych [...], [...] i [...] pomiędzy ich powierzchnia zadeklarowaną i objętą zobowiązaniem rolnośrodowiskowym a powierzchnią stwierdzoną, na tych działkach doszło do zmniejszenia trwałych użytków zielonych (na działce [...] o 0,94 ha, na działce [...] o 0,33 ha i działce [...] o 0,22 ha).

W tej sytuacji należało przejść do oceny zarzutów materialnych sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji kiedy w gospodarstwie skarżącego faktycznie nie doszło do niezachowania TUZ, skutkującego nałożeniem 20% sankcji; ponadto nie każda rozbieżność pomiędzy powierzchnią deklarowaną TUZ a powierzchnią stwierdzoną TUZ może być utożsamiana jako niezachowanie TUZ, skutkujące nałożeniem 20% sankcji. Skarżący kasacyjnie uważa, że aby zastosować 20% sankcję, należy stwierdzić, czy w gospodarstwie faktycznie doszło do niezachowania trwałych użytków zielonych – poprzez ich zniszczenie, przekształcenie lub przeniesienia posiadania. Nie można utożsamiać jakiejkolwiek powstałej (hipotetycznie) rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, tak jak w niniejszej sprawie.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie.

W myśl § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Z powyższych przepisów wynika, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (...), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Przyjęcie więc, że niezachowanie trwałych użytków zielonych zawarte § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, obejmuje tylko zniszczenie lub przekształcenie trwałych użytków zielonych jako jedyne elementy zakresu pojęcia "niezachowania" jest nieuzasadnione.

Realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczy bowiem również, realizacji zobowiązania na zadeklarowanych (co do wielkości) gruntach. Stanowisko takie było już wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i jest obecnie utrwalone (por. np. wyroki NSA z: z 6 września 2018 r. I GSK 1198/18, i z 21 sierpnia 2018 r. I GSK 786/18).

Tak więc nie można przyjąć stanowiska skarżącego kasacyjnie, że § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnosić należy tylko do takich zdarzeń, których skutkiem niezachowania trwałych użytków zielonych jest ich zniszczenie lub przekształcenie i tylko z tymi zdarzeniami faktycznymi należy ten przepis wiązać. Oznacza to, że zaprezentowana przez Dyrektora ARiMR interpretacja § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i zaakceptowana przez WSA jest prawidłowa, a zarzuty w tym zakresie nieuzasadnione.

Powyższe oznacza, że niekwestionowane ustalenia stanu faktycznego sprawy w postaci zmniejszenia powierzchni działek rolnych ([...], [...] i [...]) objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym jako trwałych użytków zielonych, według treści § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stanowią naruszenie sankcjonowane 20% pomniejszeniem płatności na 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje także zarzut naruszenie art. 26 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 przez jego niezastosowanie, tj. nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu w 2010 r. i kolejnych latach zobowiązania rolnośrodowiskowego w celu zweryfikowania powierzchni działek rolnych zadeklarowanych jako TUZ w składanych corocznie wnioskach o przyznanie pomocy ze stanem na gruncie/faktycznym.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 – kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

W myśl zaś art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 – z każdej kontroli na miejscu przeprowadzonej na mocy przepisów niniejszej sekcji sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się w szczególności:

1. a) poddane kontroli systemy pomocy i wnioski o przyznanie pomocy;
2. b) obecne osoby;
3. c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiarów każdej zmierzonej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru;
4. d) liczbę i rodzaj zwierząt, których obecność stwierdzono oraz, w stosownych przypadkach, numery kolczyków, wpisy do rejestru i do skomputeryzowanych baz danych bydła i/lub owiec i kóz oraz wszelkich innych skontrolowanych dokumentów uzupełniających, wyniki kontroli, oraz, w stosownych przypadkach, uwagi szczególne odnośnie do poszczególnych zwierząt i/lub ich kodów identyfikacyjnych;
5. e) czy rolnik został uprzedzony o wizycie, a jeżeli tak, z jakim wyprzedzeniem;
6. f) informacje o wszelkich szczególnych środkach kontroli, jakie należy zastosować w ramach poszczególnych systemów pomocy;
7. g) informacje o wszelkich dodatkowych środkach kontroli zastosowanych później.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że oba przepisy w sprawie, wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, znalazły zastosowanie w sprawie, ponieważ kontrole administracyjne i na miejscu zostały przeprowadzone co do wnioskowanej przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Z kontroli na miejscu, jaka odbyła się w gospodarstwie skarżącego od [...] do [...] listopada 2014 r., został sporządzony protokół kontroli na miejscu, który spełnia wymagania o jakich mowa w art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Jeżeli chodzi zaś o to, że w latach wcześniejszych organ nie przeprowadził takich kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego, to należy podzielić stanowisko WSA, że przy wydawaniu decyzji w zakresie płatności rolnośrodowiskowej organ opiera się przede wszystkim na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, iż spełnia on ustawowe warunki do przyznania płatności, a oświadczenie takie uznaje się za dowód, na podstawie którego jest wydawana decyzja. Następnie takie oświadczenie jest konfrontowane z wykorzystaniem dostępnych organowi narządzi informatycznych, takich jak ortofotomapa, deklaracji, wyjaśnień i oświadczeń składanych przez rolników. Innymi słowy skoro organ opierał się na informacjach zawartych we wcześniejszych wnioskach skarżącego o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej i wielkości tamże podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc działał w zaufaniu do rolnika, nie można mu obecnie zarzucać, że w tym zakresie nie zbadał prawdziwości tych deklaracji.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny, uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną oddalił.