Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 786/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracji w Białymstoku wyrokiem z 28 stycznia 2016r. o sygn. akt I SA/Bk 771/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp.k. w B. (dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca") na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej jako "Dyrektor") z 12 maja 2015r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014 oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem kontynuacyjnym z 15 maja 2014r. (data prezentaty) Spółka wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014r., w którym zadeklarowała pakiet 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach NATURA 2000 na powierzchni 710,96 ha.

W dniu 29 kwietnia 2014r. Spółka złożyła zmianę do wniosku oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofano z płatności działkę rolną [...] położoną na działkach ewidencyjnych nr 39/1 i 39/2 o powierzchni 0,54 ha, działkę rolną [...] położoną na działkach ewidencyjnych nr 39/1 i 39/2 o powierzchni 0,51 ha i działkę rolną [...] położoną na działce ewidencyjnej nr 305 o powierzchni 1,26 ha, w związku z czym powierzchnia wariantu 5.1 zmniejszyła się do 708,65 ha.

Decyzją z 17 lutego 2015r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku przyznał Spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej wysokości 776 483,12 zł na 2014r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej: i) działki rolnej [...] powierzchnia działki: 0,54 ha, ii) działki rolnej [...] powierzchnia działki: 0,51 ha, iii) działki rolnej [...] powierzchnia działki: 1,26 ha.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor Podlaskiego Oddziału ARiMR w Ł. decyzją z 12 maja 2015r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267) – dalej: "k.p.a.", art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008r. Nr 98, poz. 634, ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 173), § 2, § 4 ust. 2 pkt 1, § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Spółka podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2011r. w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarze Natura 2000 na powierzchni 749,68 ha i na mocy przepisu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) zobowiązała się do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W 2012r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu w pakiecie 5 do pow. 726,00 ha, w 2013r. uległa zmniejszeniu do powierzchni 710.96 ha, zaś w roku 2014 – do powierzchni 708,65 ha.

Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w 2014r. Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 2,31 ha, co potwierdza złożone w dniu 29 września 2014r. wycofanie części wniosku.

W związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zastosowano § 38 ust. 6 tego rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania § 38 ust. 9 ww. rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., gdyż ustalono, że Spółka otrzymała płatność rolnośrodowiskową na realizację pakietu 5, wariant 5.1 w odniesieniu do obszaru 2,31 ha, na którym występowały trwałe użytki zielone.

Organ wyjaśnił też, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik nie ma dowolności w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w czasie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Organ przypomniał, że składając wniosek na 2011 rok Spółka zobowiązała się do realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego i oświadczyła, że jest świadoma konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR w sprawie nie ma również zastosowania art. 44 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Przepis ten dotyczy przypadków zmniejszenia zobowiązania o nie więcej niż 10% względem obszaru objętego zobowiązaniem, jeżeli w trakcie trwania zobowiązania beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa. W przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów przeniesienia posiadania.

Zdaniem organu, zmniejszenie obszaru realizacji zobowiązania w ramach pakietu 5 o powierzchnię 2,31 ha, czyli o więcej, niż 2 ha po dniu 15 marca 2012r., wyklucza również zastosowanie § 39 ust. 4 cyt. rozporządzenia.

Organ odwoławczy wyraził ponadto pogląd, że w związku z tym, że sankcje dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego - § 38 ust. 8 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego - dlatego też nie ma zastosowania w sprawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r., str. 65 ze zm.).

Jednocześnie jednak Dyrektor Oddziału ARiMR rozważył zastosowanie przepisu § 45 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który stanowi o sile wyższej i okolicznościach nadzwyczajnych. Zdaniem organu przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż w aktach sprawy nie znajdują się dokumenty potwierdzające wystąpienie w gospodarstwie przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.

Odnosząc się do dołączonego do odwołania pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 października 2012r. znak [...], w którym zawarto stwierdzenie, że zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej o 20% ma miejsce jedynie w przypadku zniszczenia trwałego użytku zielonego, organ podkreślił, że stanowisko to pozostaje w wyraźnej sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w tym § 38 ust. 8 i 9 oraz § 39 ust. 2 pkt 2.

W skardze do WSA w Białymstoku Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w części, tj. w zakresie zastosowania 20% sankcji na podstawie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 7 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do ustalenia stanu faktycznego, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez brak uwzględnienia zaistnienia wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady, mimo że do czasu składania wniosków o płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 tj. w latach poprzedzających obowiązywała jednolita wykładnia wskazująca, iż w takich przypadkach ARiMR nie stosuje sankcji;
2. 2) art. 9 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 w/w ustawy, poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie zakresu ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy, iż interpretacja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r., a obecnie § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r., nie wiąże ARiMR, mimo że została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego;
3. 3) art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, poprzez wprowadzenie w błąd wnioskodawcy i stosowanie odmiennej wykładni § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niż to wynika z interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mimo że została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego;
4. 4) art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, poprzez naruszanie zasady równości i wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od treści decyzji podjętych wcześniej, a dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej;
5. 5) art. 80 kpa poprzez niezastosowanie się przez organy obu instancji do interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;
6. 6) art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem skarżącego obniżki płatności, w sytuacji gdy Spółka nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ przy sporządzaniu stosownego wniosku opierała się na interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] oraz wskazała na zaistnienie wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady;
7. 7) § 38 ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., poprzez jego niewłaściwą interpretację oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 28 stycznia 2016r., sygn. akt I SA/Bk 771/15, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a."

Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie skarżącej Spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Następnie przytoczył treść § 2 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 1, § 6 ust. 1 pkt 1-6 i 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przywołał dokonane w sprawie ustalenia, zgodnie z którymi skarżąca Spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 zobowiązała się do realizacji zobowiązań podjętych we wniosku z 16 maja 2011r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od 15 marca 2011r. do 15 marca 2016r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z 15 czerwca 2012r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009r.

Nr 33, poz. 262 ze zm.). Ponadto podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2011 w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni 749,68 ha, skarżąca Spółka zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r., między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W roku 2012 powierzchnia realizacji zobowiązania w pakiecie 5 zmniejszyła się do powierzchni 726 ha, a w 2013 do powierzchni 710,96 ha. W roku 2014 powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu w pakiecie 5 do powierzchni 708,65 ha. Skarżąca Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 2,31 ha, co potwierdza złożone wycofania części wniosku.

W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo zastosowały § 38 ust. 8 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut błędnej wykładni § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia gruntów wycofanych z płatności.

W świetle § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz powołanego w jego treści § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu § 38 ust. 8 – jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 – obejmującego wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, należy uwzględnić treść § 38 ust. 9 ww. rozporządzenia, który stanowi, że przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Przyjąć trzeba zatem, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust.

1. 8. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Z tych względów Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej Spółki, że pojęcie "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dotyczy wyłącznie przypadku zmiany przeznaczenia gruntów zajętych na trwałe użytki zielone i elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo. Przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy grunty – na których nie spełniono wymogu zachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Skoro w niniejszej sprawie stwierdzono, że skarżąca Spółka w latach 2012 - 2013 otrzymała płatność rolnośrodowiskową za realizację pakietu 5, wariant 5.1 w odniesieniu do obszaru 4,34 ha (działek, które zostały wycofane), dlatego też przepis § 38 ust. 9 nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu I instancji nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przywoływane przez skarżącą Spółkę pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 października 2012r., w którym stwierdzono, że zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej o 20% ma miejsce jedynie w przypadku zniszczenia trwałego użytku zielonego. Wskazane pismo niewątpliwie nie ma charakteru wiążącego, w związku z czym organy nie miały obowiązku stosowania się do przedstawionego tam stanowiska.

Uwzględnienia skargi nie uzasadniają również wskazywane przez skarżącą Spółkę przypadki, w których organy miały zastosować odmienną wykładnię spornych regulacji.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r., str. 65 ze zm.). Przepis ten ma zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z Tytułem IV - Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności.

W związku z tym, że nałożone w sprawie sankcje dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego - § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 73 nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji przywołał treść art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2013r., poz. 173) wskazując, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowaływ gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie winno skutkować zastosowaniem sankcji z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone, tak jak miało to miejsce w przypadku pakietu 5, sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z nie wypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli niezachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji.

Sąd I instancji zauważył również, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organ przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Skarżąca Spółka żądania takiego nie złożyła.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka wniosła o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1) § 38 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 361), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania, gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił, kiedykolwiek w przeszłości przyznano płatność rolnośrodowiskową, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA w Warszawie z 26 maja 2015, II GSK 758/14, z 26 maja 2015r. II GSK 646/14, wskazuje że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, a ponadto redakcja § 38 ust. 9 po nowelizacji rozporządzenia z dnia 14 marca 2014r. (aktualna na dzień wydawania decyzji) nie zawiera już w ogóle odniesienia do faktu przyznania płatności, a jedynie do objęcia gruntu (aktualnie) zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, w konsekwencji czego sąd uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 8, pomimo, że w sprawie spełnione były wszystkie przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazujące na potrzebę odstąpienia od sankcji;
3. 2) § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo istnienia przesłanek obligujących organ do zastosowania wyłączenia sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 9 rozporządzenia, w sytuacji, gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił, płatność rolnośrodowiskowa była przyznana wyłącznie przed utratą władztwa nad tymi gruntami, a ponadto na dzień wydawania decyzji grunty te zostały wyłączone z wniosku i nie były objęte zobowiązaniem, w konsekwencji czego sankcja została zastosowana niesłusznie;
4. 3) art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r., str. l, ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem Skarżącej spółki obniżki płatności, w sytuacji gdy nie ponosi ona odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ poinformowała dobrowolnie o utracie posiadania gruntów i wskazała na zaistnienie wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych.
5. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
6. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż w niniejszej sprawie nie rozważono całego materiału dowodowego, w szczególności sąd nie odniósł się do faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności przed datą ich utraty, a ponadto organ wydał decyzję w oparciu o przepis w brzmieniu nieaktualnym na dzień wydawania decyzji, w szczególności zastosował sankcję powołując się na fakt przyznania płatności do utraconych gruntów w przeszłości, a pominął fakt, że w aktualnym brzmieniu przesłanką zwalniającą od sankcji jest fakt nieobjęcia gruntu zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy wadliwych decyzji;
7. 2) art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w związku z nieuwzględnieniem przez organ II instancji okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z których wynika, że w przypadku Skarżącej sankcje te nie mają zastosowania.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji powielił w zasadzie twierdzenia organu, który wywodzi, że nie ma w przypadku Skarżącej możliwości zastosowania zwolnienia od sankcji określonego w § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż otrzymała ona kiedykolwiek w przeszłości płatność rolnośrodowiskową do swoich (utraconych następnie) gruntów. Sąd I instancji w ogóle w zaskarżonym wyroku nie odnosi się do kwestii, że działki Skarżącej na dzień wydawania decyzji nie są objęte zobowiązaniem, bo spółka je wycofała z wniosku i usunęła z planu działalności rolnośrodowiskowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieracjonalny jest wywód Sądu I instancji, jakoby wycofanie utraconych przez spółkę działek z wniosku było niedopuszczalną przepisami rozporządzenia zmianą treści zobowiązania. Kasator zarzucił również, że Sąd I instancji nie poddał analizie faktu, że posiadanie spornych działek utracone zostało po przyznaniu poprzedniej płatności.

Ani organ, ani sąd nie analizował planu działalności rolnośrodowiskowej, z którego wynika, że jeszcze przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności działki zostały usunięte z planu i tym samym z zobowiązania rolnośrodowiskowego, o czym Skarżąca poinformowała składając zmiany do wniosku, co stanowi uchybienie proceduralne skutkujące nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i błędną oceną sytuacji Skarżącej.

Przepis § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczy zmian w zakresie rodzaju podejmowanych przez rolnika na okres 5 lat zobowiązań, określenia pakietu, gatunku upraw i ich skali, nie zaś kwestii wyłączenia poszczególnej działki na skutek utraty posiadania. Czym innym jest zmiana treści zobowiązania, a czym innym wyłączenie działki z zobowiązania na skutek braku możliwości kontynuowania na niej działalności rolniczej wskutek utraty posiadania. Właśnie tego drugiego przypadku dotyczy § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że zarzuty te nie zostały poprawnie skonstruowane.

Warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 14 maja 2018r., II OSK 3113/17).

O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie na części z ustalonych okoliczności itp. (wyrok NSA z 27 czerwca 2018r., I FSK 1458/16).

Skarga kasacyjna powyższych warunków nie spełnia w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie została bowiem przedstawiona argumentacja mająca stanowić rozwinięcie zarzutów w tym zakresie i wykazująca ich zasadność. Zauważyć w tym miejscu należy, że o ile Skarżąca w skardze do sądu zarzuciła między innymi naruszenie art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przedstawiając przy tym argumentację na poparcie tych zarzutów, zaś Sąd I instancji odniósł się w zaskarżonym wyroku do tych zarzutów, to w skardze kasacyjnej ograniczono się do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. (pkt 2.1 petitum skargi kasacyjnej) nie wyjaśniając, w jaki konkretnie sposób Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów. Nie wskazano również w istocie rzeczy, dlaczego uchybienia w tym zakresie popełnione przez Sąd I instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wprawdzie autor skargi kasacyjnej stwierdza lakonicznie, że w przypadku niepopełnienia ww. uchybień Sąd I instancji winien uwzględnić skargę, a nie ją oddalić, jednakże stwierdzenie takie jest niewystarczające. Dodać również należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiąże je w punkcie 2.2 petitum skargi z uchybieniami w sferze prawa materialnego – błędnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Wskazuje mianowicie, że Sąd I instancji winien wyjść poza granice skargi w szczególności w związku z nieuwzględnieniem przez organ II instancji okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zarzut ten ma charakter wtórny w stosunku do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że sposób rozumowania autora skargi kasacyjnej nie jest prawidłowy.

Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że § 6 ust. 1 pkt. 1-6 i 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewidują przypadki dopuszczalnej zmiany, jednak, po pierwsze przepis ten dopuszcza zmianę zobowiązania w przypadkach określonych w rozporządzeniu, a nie tylko w tym paragrafie, gdyż użyto tam sformułowania "w szczególności", a zatem mamy do czynienia z katalogiem otwartym, i bez wątpienia przewidziana przez ustawodawcę utrata posiadania działki wpisuje się w ten katalog.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z generalną zasadą przyjętą w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany, w szczególności gdy zmiana ta polega na zmianach wyliczonych w punktach w dalszej części tego przepisu. W wyliczeniu tym nie wskazano na możliwość zmniejszenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Dopuszczono natomiast m.in. możliwość zwiększenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika zatem, że zmniejszenie obszaru gruntów rolnych, na których zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy przepisy rozporządzenia zezwalają na taką zmianę.

Ponadto, jeśli do takiej zmiany dochodzi, to wprowadza się ją w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tak więc rolnik nie może dowolnie modyfikować podjętego zobowiązania.

Z kolei § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

W świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - w rozumieniu § 38 ust. 8 - jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.) obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Stwierdzenie, że "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma miejsce w razie zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej, w zasadzie jest uzasadnione. Niewątpliwie bowiem w takiej sytuacji grunty nie są już zajęte pod uprawę traw lub innych pasz zielonych naturalnych samosiewnych lub wysiewnych a skoro tak – rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego. Brak jednak podstaw by przyjąć, że są to jedyne przypadki "niezachowania" – w rozumieniu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Za trafnością tego stanowiska przemawia treść § 38 ust. 9 powoływanego aktu wykonawczego. Stanowi on, że przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Przed 15 marca 2014r. przepis, który określał przesłanki zwalniające z obowiązku zastosowania 20% sankcji (wówczas był to § 38 ust. 7), stanowił, że: "Przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa."

Różnica pomiędzy przywołanymi przepisami jest taka, że do 14 marca 2014r. przesłanką do odstąpienia od zastosowania 20% sankcji była okoliczność nieprzyznania płatności rolnośrodowiskowej do określonych działek (§ 38 ust. 7), od 15 marca 2014r. była to okoliczność, że "grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym". Z treści przytoczonej regulacji, zarówno w brzmieniu obowiązującym przed, jak i po dniu 15 marca 2014r., wynika zatem jednoznacznie, że prawodawca wyraźnie przewiduje "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, lub utraty posiadania takich gruntów.

W tym stanie rzeczy z treści § 38 ust. 8 rozporządzenia nie można wywieść, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że pod pojęciem "niezachowania" należy rozumieć wyłącznie "dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo".

Przyjąć zatem trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust.

8. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stanowisko to zostało przedstawione m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2015r. sygn. II GSK 646/14, II GSK 758/14, II GSK 2918/14; 2 października 2015r. sygn. II GSK 1998/14; 18 marca 2016r. sygn. II GSK 2110/14.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wycofanie (w wyniku korekty wniosku lub wycofania części wniosku) określonego obszaru stanowiącego trwały użytek zielony określony w obowiązującym planie działalności rolnośrodowiskowej, do którego przyznano płatność rolnośrodowiskową, należy kwalifikować jako - określone w art. 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - niezachowanie występującego w gospodarstwie rolnym i określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałego użytku zielonego, które skutkować winno zmniejszeniem płatności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 2072/15; zob. również wyrok NSA z 2 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2393/15).

Dla oceny, czy rolnik - który podjął się realizowania 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego - zachował/nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, istotne jest, czy grunty z trwałymi użytkami zielonymi w okresie realizacji zobowiązania są tym zobowiązaniem objęte.

Oczywiste jest, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania omawianej sankcji 20%. Obecnie już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Nawet w przypadku utraty posiadania działki istotnym elementem dla możliwości zastosowania odstępstwa od nałożenia sankcji z § 38 ust. 8 jest zbadanie, czy działka ta była objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że sam fakt złożenia przez rolnika zmiany do wniosku oraz wycofanie części wniosku nie wywołuje skutku w postaci zmniejszenia obszaru gruntów rolnych, na których zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane. Jeśli bowiem do takiej zmiany dochodzi, to wprowadza się ją w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zmiana taka nie miała zaś miejsca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Stąd jako bezpodstawne w rozpatrywanym przypadku należało uznać zarzuty naruszenia § 38 ust. 8 i 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, a dotyczącej stanu prawnego obowiązującego przed 15 marca 2014r., należy przypomnieć, iż przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013r. nie będzie miał zastosowania tylko w przypadku zaistnienia wyjątku, gdy do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Dokonując wykładani pojęcia "gdy do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznania płatność rolnośrodowiskowa", określonego w § 38 ust.7 rozporządzenia z 13 marca 2013r., należy zauważyć, iż z analizy przepisu § 2 ust. pkt 3 tego rozporządzenia wynika, iż przez powyższe działki należy rozumieć te, na których było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Zważyć należy także, że rolnik składa corocznie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a Kierownik ARiMR przyznaje tę płatność w drodze decyzji kolejno w każdym roku do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Jak wskazuje treść § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013r., zmniejszenie płatności na skutek okoliczności tam określonych rozważane jest w toku rozpoznawania wniosku ("płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%").

Natomiast zwrot użyty w § 38 ust. 7: "gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" należy rozumieć w ten sposób, iż chodzi o działki, co do których nie przyznano płatności rolnośrodowiskowej podczas rozpoznawania poprzedniego wniosku o płatność (uprzednio), a których to działek w tym momencie już nie posiadał. Określenie to nie dotyczy więc okoliczności zaistniałych w czasie rozpoznania bieżącego wniosku o płatność, w trakcie rozpoznania którego stwierdzono okoliczności określone w § 38 ust. 7 rozporządzenia z 13 marca 2013r.

Tym samym nie będzie podstaw do zastosowania § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013r., gdy w wyniku rozpoznania poprzedniego wniosku o płatność rolnośrodowiskową nie przyznano płatności do gruntów, w sytuacji gdy rolnik w wyniku przeniesienia własności gruntów czy utraty ich posiadania ich nie posiadał (nie zachował); (zob. wyrok NSA z 19 maja 2016r., sygn. akt II GSK 2909/14). To jednak nie miało miejsca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Również chybiony w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut niezastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 poprzez pominięcie możliwości odstąpienia od zastosowania sankcji w sytuacji, gdy skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ poinformowała dobrowolnie o utracie posiadania gruntów i wskazała na zaistnienie wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 wykonuje rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym nie ma ono w całości bezpośredniego zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych określonych rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005. Stosuje się je natomiast odpowiednio tylko w takim zakresie, jaki wynika z rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Motyw 93 Preambuły rozporządzenia nr 1122/2009 określający, że obniżki oraz wykluczenia związane z kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane w przypadku, gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie – mający swe rozwinięcie w przepisie art. 73 tego rozporządzenia, odpowiednio stosowany w sprawie wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – w sprawie nie ma zastosowania, gdyż dotyczy nieprawidłowości wniosku o pomoc związanych z kryteriami kwalifikowalności. Nie znajduje zatem odniesienia do spełnienia wymogów w zakresie warunków przyznania pomocy wynikających z innych odpowiednich wymogów obowiązkowych wynikających ponad wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (wyrok NSA z 11 października 2017r., sygn. akt II GSK 5361/16). Stąd zarzut niezastosowania w sprawie normy wynikającej z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie mógł zostać uwzględniony.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.