Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 89/16 oddalił skargę [...] na decyzję ZUS z 6 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez osobę ubezpieczoną niebędącą płatnikiem oraz składek za zatrudnionych pracowników.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy.
ZUS decyzją z 19 sierpnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku [...] – dalej: skarżącego - o umorzenie należności z tytułu z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez osobę ubezpieczoną niebędącą płatnikiem oraz składek za zatrudnionych pracowników.
Orzekając na skutek wniosku wspólników spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z 6 listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia 19 sierpnia 2015 r. dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą jak i za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek od całości zadłużenia do których nie ma zastosowania art. 28 u.s.u.s. tj. w zakresie w którym był przedmiotowo właściwy. Zasadnym, zatem było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 30 u.s.u.s. w przedmiocie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek, a także w oparciu o art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w przedmiocie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Treść art. 30 u.s.u.s. wskazuje, iż postępowanie w sprawie umorzenia składek opłacanych przez spółkę, jako pracodawcę za ubezpieczonych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek jest bezprzedmiotowe.
W związku z powyższym ZUS nie ma prawnej możliwości rozstrzygania w przedmiocie takiej ulgi i jest zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.).
Prezes ZUS zaznaczył, iż w sprawie nie ma zastosowania przesłanka z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz rozporządzenia, bowiem zakres podmiotowy tego przepisu nie dotyczy należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Ustawodawca ograniczył możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wyłącznie do należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne ciążące na wnioskodawcy, jako płatniku z tytułu jego osobistego ubezpieczenia, a nie ubezpieczenia pracowników. Skoro ustawodawca wyłączył możliwość umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to ZUS nie mógł rozpatrywać wniosku w tym zakresie. W związku z tym zasadne było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania również, co do tej części wniosku.
Organ odwoławczy uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie co do wniosku o umorzenie należności byłej spółki złożonego na podstawie art. 67a §1 i art. 67d §1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U.z 2016 r., poz. 613 ze zm.; dalej: op), gdyż w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, do poboru, których zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z art. 31 u.s.u.s. przepisy te nie mają zastosowania.
Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że ze względu na treść art. 30 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia nie ma zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Do składek tych nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Stosownie, bowiem do treści art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 cyt. ustawy. W przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących ich płatnikami ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tym zakresie. Dlatego w sytuacji, gdy wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa.
Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. W związku z tym wniosek dotyczący umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie może być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia przez ZUS.
Sąd I instancji podkreślił, że użycie przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. sformułowania "nie stosuje się" oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc w ogóle badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Na płatniku ciąży bezwzględny obowiązek odprowadzenia tej części składek, które opłacają sami ubezpieczeni. Te należności nie mogą być objęte żadną z ulg w postaci umarzania, rozłożenia na raty, zarówno w oparciu o przepisy u.s.u.s. jak i innych ustaw. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do ZUS i nie przysługuje mu prawo domagania się ich umorzenia, gdyż nie on a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek.
Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez ZUS z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni. Wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy, bowiem interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s.
Zaskarżoną decyzją organ II instancji prawidłowo utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., będący podstawą do umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, nie ma zastosowania do składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Ustanowiony w ww. przepisie wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności, otwierający możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, ograniczony jest ustawowo do jednej tylko kategorii zadłużenia tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (osobistych należności składkowych prowadzącego działalność gospodarczą).
[...] w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i rozpoznania sprawy w trybie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 3a u.s.u.s poprzez przyjęcie, iż organ odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego,
- 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna Arkadiusza Stórjka nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok zarówno z perspektywy naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie narusza prawa w sposób zarzucany we wniesionym środku zaskarżenia.
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania trzeba zauważyć, że nie zostały one powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., co niewątpliwie dowodzi o ich niepoprawnym skonstruowaniu. Prawidłowo powołana podstawa kasacyjna powinna, bowiem podnosić naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie tylko przepisów procedury administracyjnej, których wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje, oceniając jedynie prawidłowość ich stosowania przez organy administracji. Tym niemniej, w rozpoznawanej sprawie ten brak skargi kasacyjnej, sam w sobie, nie czyni jeszcze wymienionych zarzutów formalnie nieskutecznymi – zwłaszcza w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu sformułowanego w pkt 2 jej petitium wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, w jaki sposób organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia art. 8 k. p. a., których to uchybień nie dostrzegł Sąd I instancji. Podkreślenia wymaga, co uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że WSA nie stosował art. 8 k.p.a. Brak jest również uzasadnienia tego zarzutu.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 28 ust 3a u.s.u.s.
Zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s., które stanowią podstawę do umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności. Przy czym należy wyjaśnić, że przepisy u.s.u.s. rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia "składek". Przepis art. 24 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Mając, więc na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty.
Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony; umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Przedstawione stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11 (Lex nr 1404591) podnosząc, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych.
Taką też interpretację art. 30 u.s.u.s. zaprezentował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji.
Ponieważ nie można było rozpoznać w powyższym zakresie wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie o umorzenie należności - wobec tego organ zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez osobę ubezpieczoną niebędącą płatnikiem oraz składek za zatrudnionych pracowników, z uwagi na brak przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s.
W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Jak z powyższego wynika, regulacja ta obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu.
Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07).
Należy zauważyć, że taką wykładnię powyższego przepisu przeprowadził organ w zaskarżonej decyzji, co zostało zaakceptowane przez Sąd w wyroku objętym niniejszą kontrolą instancyjną.
Tym samym, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwalał na rozpoznanie merytoryczne wniosku Skarżącego kasacyjnie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, na podstawie tego przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia".
Uwzględniając powyższe, zasadnym było odmowa wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez osobę ubezpieczoną niebędącą płatnikiem oraz składek za zatrudnionych pracowników na podstawie art. 61a k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. Trafnie, więc Sąd I instancji uznał, że i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., na jego wniosek, po złożeniu stosownego oświadczenia. Zatem o powyższym orzeknie WSA w Warszawie (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).