Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 652/17 po rozpoznaniu skargi K. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] i w pkt II orzekł o kosztach postępowania.
WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z [...] kwietnia 2017 r. K. D. wniosła o umorzenie lub rozłożenie na raty nieopłaconych należności na ZUS wraz z odsetkami i kosztami upomnienia/egzekucji (wynikających z jej odpowiedzialności jako spadkobiercy po zmarłym płatniku składek – A. J.).
ZUS II Oddział w Poznaniu na podstawie art. 61 a K.p.a. decyzją z [...] maja 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania:
- - w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikiem składek – zatrudnionych przez A. J. pracowników;
- - w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGŚP za pracowników zatrudnionych przez A. J. w części finansowanej przez płatnika składek.
Organ uzasadniał swoją decyzję dotyczącą odmowy wszczęcia postępowania tym, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie mają zastosowania przepisy dotyczące umorzenia należności wobec ZUS wskazane w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, co wynika z treści art. 30 ustawy. Do należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek nie mają zastosowania przepisy art. 28 ust. 3 a powyższej ustawy.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS II Oddział w Poznaniu decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r.
Organ wskazał, że do należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek nie mają zastosowania przepisy art. 28 ust. 3 a powyżej cytowanej ustawy.
Co do kwestii składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek organ wskazał, że nie mają zastosowania przepisy dotyczące umorzenia należności wobec ZUS wskazane w powoływanej ustawie.
Organ podał też, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała na okoliczności dotyczące umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek lub składek na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. W tym zakresie natomiast zostanie wydana odrębna decyzja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu z [...] maja 2017 r. wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, gdy organ I i II instancji odmówiły wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGŚP za pracowników zatrudnionych przez A. J. w części finansowanej przez płatnika składek. Stwierdzono bowiem brak podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku. Jednocześnie organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, że wniosek strony w tym zakresie podlegał co do zasady merytorycznemu rozpoznaniu i zapowiedział wydanie odrębnej decyzji merytorycznej w tym zakresie, co następnie uczynił.
Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy dopuścił się istotnej niekonsekwencji, albowiem utrzymał decyzję I instancji w całości, czyli również w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGŚP za pracowników zatrudnionych przez A. J. w części finansowanej przez płatnika składek, a jednocześnie stwierdził, że należności tego typu podlegają co do zasady umorzeniu i w tym zakresie zostanie wydana odrębna decyzja administracyjna.
Nadto Sąd zaznaczył, iż podana podstawa prawna rozstrzygnięcia - art. 61 a K.p.a. stwierdza, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy m.in. z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że organ w sytuacji gdy uznał, że postępowanie nie mogło być wszczęte winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania a nie, jak to uczynił decyzję. Wydanie bowiem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nie ma żadnego uzasadnienia w przepisach kodeksu. Zgodnie bowiem z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę. Tu organ nie kończył sprawy a jedynie orzekł, że w ogóle postępowanie nie może być wszczęte (odmowa w oparciu o art. 61 a K.p.a.).
Skargą kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie w wyniku uznania, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie powinien wydać postanowienie, podczas gdy zgodnie z art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U. 2017, poz. 1778), jeżeli przepisy Kpa przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w tych przypadkach wydaje decyzję.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- - art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie ww. przepisu mogą być umarzane należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych także za pracowników w części finansowane przez płatnika składek, podczas gdy przepis ten pozwala wyłącznie na umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społecznie ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. D. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi jest usprawiedliwiony.
Przypomnieć należy, że kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie:
- 1. składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek;
- 2. należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek.
Zdaniem WSA w Poznaniu, w sytuacji, gdy organ uznał, że postępowanie nie mogło być wszczęte winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania a nie decyzję, jak to uczynił w rozpatrywanej sprawie. To stanowisko zostało słusznie zakwestionowane w niniejszej skardze kasacyjnej. Umknęło bowiem Sądowi I instancji, że co prawda, zgodnie z art. 61a k.p.a. formą właściwą do odmowy wszczęcia postępowania jest postanowienie. Jednakże przepis ten ma charakter ogólny, co oznacza, że w przypadkach regulacji szczególnych powyższa forma rozstrzygnięcia może zostać zmodyfikowana.
Należy zatem podkreślić, że wolą ustawodawcy rozstrzygnięcia wydawane przez ZUS przybierają formę decyzji. Świadczy o tym użyte w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. sformułowanie: "Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw (...)". Co więcej, w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. wyraźnie wskazano, że jeżeli przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie - ZUS wydaje w tych przypadkach decyzję. Powyższe oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie winna była przybrać formę decyzji, nie zaś postanowienia. Tym samym zarzut Sądu I instancji, co do niewłaściwej formy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należało uznać za nieuzasadniony.
Trafny jest także drugi zarzut kasacyjny, że WSA błędnie wyłożył przepis art. 28 ust.3 a) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.) uznając, iż na podstawie tego przepisu mogą być umarzane należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Uszło bowiem uwadze Sądowi I instancji, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Odwołać się także trzeba do brzmienia art. 30 u.s.u.s., w myśl którego do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art.
29. Słusznie zatem twierdzi skarżący kasacyjnie organ, że przepis art. 28 ust.3 u.s.u.s. nie dotyczy wzmiankowanych składek za ubezpieczonych, którzy nie są równocześnie płatnikami tych składek (jak to ma miejsce w przypadku pracowników).
Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę K. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2017 r. [...].
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych obejmującą koszty zastępstwa procesowego określone w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).