Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Po 567/17 oddalił skargę K. N. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] czerwca 2016 r. K. N. zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2016. Do wniosku dołączone zostały załączniki graficzne. Producent rolny wnioskował o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników oraz płatności ONW. W przedmiotowym wniosku producent zadeklarował do płatności działki ewidencyjne nr [.......] położone w województwie w., powiat l., gmina Ś., obręb D. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła: 15,07 ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej (zwana dalej: "JPO").
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lesznie wydał w dniu [...] lutego 2017 r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na podstawie ww. decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lesznie uznał, iż K. N. jest rolnikiem uczestniczącym w systemie dla małych gospodarstw.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie zostało złożone oświadczenie przez K. N. o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw w terminie do 30 września 2016 r. W związku z powyższym organ wskazał, że wnioskodawca nadal uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z [...] maja 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana przez odwołującą we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 15.07 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 15,03 ha. Organ wskazał, iż w roku 2015 skarżąca zgodnie z art. 56 ust. 5 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została uznana za rolnika uczestniczącego w systemie małych gospodarstw. Mając na uwadze fakt, iż odwołująca nie złożyła oświadczenia o wystąpieniu z tego systemu, organ I instancji uznał, iż skarżąca nadal uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw. Organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt. 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni, a płatność dla małych gospodarstw przyznaje się w wysokości nie większej niż równowartość w złotych kwoty 1250 euro.
Organ wskazał, że zgodnie art. 56 ust. 4 ustawy w 2015 r. rolnik uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw mógł wystąpić z tego systemu, składając oświadczenie o wystąpieniu z tego systemu w terminie do dnia 10 lipca tego roku (2015). Zgodnie art. 56 ust. 6 ustawy, w kolejnych latach rolnik uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw może wystąpić z tego systemu, składając oświadczenie o wystąpieniu z tego systemu w terminie do dnia 30 września roku, w którym to wystąpienie ma nastąpić. W takim przypadku w decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich za rok, w którym zostało złożone to oświadczenie, stwierdza się, że rolnik nie uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw. W przedmiotowej sprawie stwierdzono, iż skarżąca nadal uczestniczy w systemie małych gospodarstw, ponieważ na formularzu wniosku za rok 2016 nie zaznaczyła pola dotyczącego wystąpienia z systemu małych gospodarstw oraz nie złożyła oświadczenia o wystąpieniu z ww. systemu do dnia 30 września 2016 roku.
Organ odwoławczy wskazał, iż w instrukcji wypełniania wniosku wskazano, że: "Do systemu dla małych gospodarstw w roku 2015 "automatycznie" włączeni zostaną rolnicy, których łączna kwota płatności bezpośrednich nie przekroczy równowartości w złotych kwoty 1 250 euro. Rolnicy potencjalnie kwalifikujący się do "automatycznego" włączenia do systemu dla małych gospodarstw mogą do dnia 9 czerwca 2015 r. powinni złożyć oświadczenie o wystąpieniu z tego systemu poprzez zakreślenie odpowiedniego pola w formularzu wniosku lub składając odrębny wniosek na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, z tym, że rolnik taki w kolejnych latach nie może być już włączony do tego systemu."
Organ podkreślił, że postępowanie o przyznanie płatności jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego producenta, a pracownicy ARiMR nie mają podstaw do modyfikowania wniosku na podstawie własnego (subiektywnego) uznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę skarżącej wskazał, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd było rozstrzygnięcie dotyczące przyznania płatności na rok 2016 oraz uznanie K. N. za uczestnika systemu dla małych gospodarstw.
Materialnoprawne przesłanki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 uregulowano w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.) z jednoczesnym odesłaniem do odpowiednich regulacji unijnych (art. 1 i 7 ustawy).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 2013.347.608) państwa członkowskie mogą ustanowić system dla małych gospodarstw zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym tytule ("system dla małych gospodarstw"). Rolnicy, którzy w 2015 r., posiadają, na własność lub w formie dzierżawy, uprawnienia do płatności lub, w państwach członkowskich stosujących art. 36, składają wnioski w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej oraz spełniają minimalne wymogi przewidziane w art. 10 ust. 1, mogą wybrać uczestnictwo w systemie dla małych gospodarstw.
Płatności w ramach systemu dla małych gospodarstw zastępują płatności bezpośrednie, które mają zostać przyznane na podstawie tytułów III i IV. Akapit pierwszy nie ma zastosowania w przypadku gdy państwo członkowskie wybiera metodę płatności określoną w art. 63 ust. 2 akapit pierwszy lit. a). W takim przypadku płatność jest uzależniona od odpowiednich warunków określonych w tytułach III i IV, bez uszczerbku dla ust. 3 niniejszego artykułu (art. 61 ust. 2).
Rolnicy uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw są zwolnieni z praktyk rolniczych przewidzianych w tytule III rozdział 3 (art. 61 ust. 3).
W myśl art. 62 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 rolnicy, którzy chcą uczestniczyć w systemie dla małych gospodarstw, składają wniosek w terminie, który ma być ustalony przez państwa członkowskie, który nie może być późniejszy niż 15 października 2015 r. Termin ustalony przez państwa członkowskie nie może jednakże przypadać wcześniej niż w ostatnim dniu składania wniosku w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Rolnicy, którzy nie złożyli wniosku o uczestnictwo w systemie dla małych gospodarstw w terminie ustalonym przez państwo członkowskie lub postanowili wystąpić z niego po tym terminie lub których wybrano w celu przyznania wsparcia na podstawie art. 19 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, nie są już uprawnieni do uczestnictwa w tym systemie.
W drodze odstępstwa od ust. 1 państwa członkowskie mogą zadecydować, że rolnicy, w przypadku których kwota płatności bezpośrednich na mocy tytułów III i IV jest niższa niż maksymalna kwota ustalona przez dane państwo członkowskie zgodnie z art. 63, mają zostać automatycznie włączeni do systemu dla małych gospodarstw, chyba że w terminie ustalonym przez dane państwo członkowskie zgodnie z ust. 1, lub w którymkolwiek z kolejnych lat, wyraźnie wystąpią z tego systemu. Państwa członkowskie korzystające z tej możliwości informują odnośnych rolników we właściwym czasie o ich prawie do wystąpienia z systemu (art.62 ust. 2).
WSA uznał za niezasadny zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 6, 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego), polegającego m.in. na rozpatrzeniu wniosku skarżącej bez poinformowania o ewentualnych, niekorzystnych skutkach w zakresie przyjętym przez krajowego ustawodawcę w zakresie funkcjonowania systemu dla małych gospodarstw we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 r.
W postępowaniu o przyznanie płatności w pierwszej kolejności zastosowanie mają przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co wynika z jej art. 3 ust.
1. Nie można też pomijać tego, że we wniosku skarżąca oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem o płatność. Oświadczyła również, że jest świadoma szczególnych warunków odnoszących się do systemu dla małych gospodarstw. W tych okolicznościach organ nie miał podstaw do przypuszczeń, że rubryka IV w punkcie 09 wniosku zatytułowana "SYSTEM DLA MAŁYCH GOSPODARSTW", (zawierająca treść: "Oświadczam, że występuję z systemu dla małych gospodarstw") została wadliwie pominięta oraz że brak oświadczenia o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw jest wynikiem oczywistej pomyłki wnioskodawcy.
W ocenie Sądu I instancji nie ma racji skarżąca wskazując, że organy błędnie nie uznały automatycznego wystąpienia wnioskodawcy z systemu dla małych gospodarstw, ponieważ jak wyżej wskazano w art. 56 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnik uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw może wystąpić z tego systemu składając oświadczenie o wystąpieniu z tego systemu w terminie do dnia 30 września roku, w którym to wystąpienie ma nastąpić. Tym samym, zdaniem WSA, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że organy administracji publicznej naruszyły art. 62 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Prawodawstwo krajowe wskazuje bowiem normatywne sposoby wystąpienia z omawianego systemu małych gospodarstw. Ustawodawca wyraźnie wskazał w tym przepisie, że wystąpienie z systemu dla małych gospodarstw następuje na skutek oświadczenia wnioskodawcy, a nie w sposób automatyczny.
Ponadto uczestnictwo w systemie dla małych gospodarstw jest dobrowolne, co znajduje potwierdzenie dodatkowo w uregulowaniu zawartym w art. 56 ust. 7 ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem, oświadczenie o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw składa się do kierownika biura powiatowego Agencji składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich albo na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Wskazany przepis również potwierdza, że wystąpienie z systemu dla małych gospodarstw nie następuje w sposób automatyczny.
Skargą kasacyjną K. N. zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 62 ust. 2 zdanie drugie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, str. 608—670) - poprzez zastosowanie w ramach przyjętego przez WSA uzasadnienia wyroku wykładni w/w przepisu pozostającej w jaskrawej sprzeczności z jego wyraźnym sformułowaniem przez prawodawcę. WSA niezrozumiale utożsamił mianowicie wyraźnie nałożony przez unijnego prawodawcę na państwa członkowskie obowiązek poinformowania "odnośnych" rolników - tj. tych, których bezpośrednio dotyczy procedura automatycznego włączenia do systemu małych gospodarstw - o możliwości i sposobie wystąpienia ze wspomnianego systemu, z samym umożliwieniem przez polskiego ustawodawcę takiego wystąpienia i stworzeniem przez niego w tym celu odpowiednich przepisów prawa materialnego.
- II. naruszenie norm postępowania sądowo-administracyjnego, a mianowicie:
- 2. art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. tj. nie rozpatrzenie sprawy w jej granicach, zważywszy iż WSA nie dostrzegł oczywistego naruszenia przez organy obu instancji podstawowych norm postępowania administracyjnego, w tym w szczególności:
- - art. 6 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy z pominięciem normy prawa materialnego wskazanej w pkt 1 niniejszej skargi;
- - art. 9 k.p.a., poprzez jaskrawe naruszenie obowiązku informowania strony o jej prawach i obowiązkach w zakresie, w jakim obowiązek ten w postępowaniach z zakresu płatności w ramach systemu małych gospodarstw ulega zmodyfikowaniu na podst. szczegółowego przepisu materialnoprawnego, o którym mowa w pkt 1 niniejszej skargi.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa procesowego i materialnego.
Według skarżącej kasacyjnie wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 9 k.p.a. poprzez jaskrawe naruszenie obowiązku informowania strony o jej prawach i obowiązkach w zakresie konieczności złożenia w stosownym terminie oświadczenia o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw. Z zarzutem tym w okolicznościach faktycznych sprawy zgodzić się nie można. Przede wszystkim podkreślić należy odrębności procesowe jakie zachodzą na gruncie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w stosunku do ogólnych regulacji procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Te modyfikacje ogólnych reguł ustanowione przez prawodawcę mają bowiem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Według art. 62 ust 1 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 rolnicy, którzy chcą uczestniczyć w systemie dla małych gospodarstw, składają wniosek w terminie, który ma być ustalony przez państwa członkowskie, który nie może być późniejszy niż 15 października 2015 r. Termin ustalony przez państwa członkowskie nie może jednakże przypadać wcześniej niż w ostatnim dniu składania wniosku w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Rolnicy, którzy nie złożyli wniosku o uczestnictwo w systemie dla małych gospodarstw w terminie ustalonym przez państwo członkowskie lub postanowili wystąpić z niego po tym terminie lub których wybrano w celu przyznania wsparcia na podstawie art. 19 ust. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, nie są już uprawnieni do uczestnictwa w tym systemie.
Natomiast zgodnie z art. 62 ust. 2 ww. rozporządzenia w drodze odstępstwa od ust. 1 państwa członkowskie mogą zadecydować, że rolnicy, w przypadku których kwota płatności bezpośrednich na mocy tytułów III i IV jest niższa niż maksymalna kwota ustalona przez dane państwo członkowskie zgodnie z art. 63, mają zostać automatycznie włączeni do systemu dla małych gospodarstw, chyba że w terminie ustalonym przez dane państwo członkowskie zgodnie z ust. 1, lub w którymkolwiek z kolejnych lat, wyraźnie wystąpią z tego systemu. Państwa członkowskie korzystające z tej możliwości informują odnośnych rolników we właściwym czasie o ich prawie do wystąpienia z systemu.
Na gruncie krajowym kwestie związane z uczestniczeniem w systemie dla małych gospodarstw reguluje art. 56 ustawy o płatnościach. Przy czym uczestnictwo to ma charakter dobrowolny. Nie ulega wątpliwości (i nie jest to sporne między stronami), że skarżąca kasacyjnie w 2015 r. została uznana za rolnika uczestniczącego w systemie małych gospodarstw (art. 56 ust.5 ustawy o płatnościach). W kolejnym i następnych latach chcąc wystąpić z tego systemu skarżąca była obowiązana złożyć stosowne oświadczenie do dnia 30 września roku, w którym to wystąpienie ma nastąpić (art. 56 ust. 6 ustawy o płatnościach). Dobrowolne uczestnictwo w systemie małych gospodarstw jest powiązane z unormowaniem zawartym w art. 57 ust. 7 ustawy o płatnościach zgodnie, z którym oświadczenie o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, o którym mowa w art. 5: 1) składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich albo 2) na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję.
Słusznie akcentuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną (a wcześniej w zaskarżonej decyzji), że skarżąca kasacyjnie składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 nie wypełniła części IV tego wniosku. Nie złożyła też stosownego oświadczenia w terminie do 30 września 2016 r.
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4).
Z kolei w ust. 3 postanowiono, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W stanie faktycznym sprawy zauważenia wymaga, iż z powołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego to na stronie postępowania spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – udziela się stronom na ich żądanie, a nie poprzez działanie z urzędu. Organ z urzędu jest jedynie zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dowody zaś zobowiązana jest przedstawić strona.
Na organach prowadzących postępowania dotyczące przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy, bez wskazania przez stronę konkretnych środków dowodowych, na wykazanie okoliczności przez nią podnoszonych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie modyfikacji reguł procedowania administracyjnego w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które warto przywołać w niniejszej sprawie, prezentowane są następujące poglądy.
Ustawa z 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nakłada na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wnioskodawcę obciąża zatem obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt III SA/Po 307/17, LEX nr 2387945). W postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich to strona jest zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - jest ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę.
Organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1007/15, LEX nr 2199038). Na podstawie ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązki dowodowe organów administracji, wynikające z k.p.a., doznają istotnych ograniczeń: organy zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę, nie ciąży na nich natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1113/15, LEX nr 2190638). W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują odmienne zasady od zasad ogólnych stosowanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. W szczególności, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu i aktywnego poszukiwania dowodów. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 252/16, LEX nr 2121252).
Dalej wskazać należy, że ani przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, ani też ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie przewidują automatycznego wyłączenia z systemu małych gospodarstw rolnych. Z instrukcji wypełniania spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności i materiału graficznego na rok 2016 w czterech miejscach znajduje się informacja (pouczenie) o możliwości wystąpienia przez wnioskodawcę z systemu małych gospodarstw. Na str. 1 w części dotyczącej informacji ogólnych wskazano, że we wniosku o przyznanie płatności można także wnioskować o wystąpienie z systemu dla małych gospodarstw.
Dotyczy to rolników, którzy w roku 2015 zostali uznani, na wniosek lub z urzędu, za rolników uczestniczących w systemie dla małych gospodarstw. Na tej samej stronie w części odnoszącej się do zmian w zasadach przyznawania płatności oraz wypełniania wniosku w stosunku do roku 2015 informuje się, że w roku 2016 płatność dla małych gospodarstw obejmuje wyłącznie rolników, których włączono do tego systemu w 2015 roku. W roku 2016 rolnik może jedynie wystąpić z systemu dla małych gospodarstw wypełniając cześć IV wniosku lub poprzez złożenie stosownego oświadczenia w terminie do dnia 30 września 2016 r. Na str. 5 w części dotyczącej płatności dla małych gospodarstw wskazuje się, że aby wystąpić w roku 2016 z systemu dla małych gospodarstw należy wypełnić część IV wniosku lub złożyć stosowne oświadczenie w terminie do dnia 30 września 2016 r. W przypadku wystąpienia z systemu dla małych gospodarstw rolnik będzie podlegał wszystkim obowiązkom i warunkom do przyznania danej płatności, w tym obowiązkowi przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności.
Natomiast na str. 7 w ramach części odnoszącej się do systemu dla małych gospodarstw – część IV wniosku podano, że należy wypełnić tylko w przypadku, gdy rolnik uznany za rolnika uczestniczącego w systemie dla małych gospodarstw chce wystąpić z tego systemu. Pole 09 – należy zaznaczyć znakiem "X" w przypadku, gdy rolnik oświadcza, że występuje z systemu dla małych gospodarstw.
Jak już powiedziano, ze złożonego wniosku o przyznanie płatności wynika, że skarżąca kasacyjnie w części IV dotyczącej systemu dla małych gospodarstw nie zaznaczyła pola 09, iż oświadcza, że występuje z systemu dla małych gospodarstw. Inaczej mówiąc skarżąca kasacyjnie nie składając tego oświadczenia pozostała w systemie dla małych gospodarstw ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi z tym systemem związanymi.
W ocenie NSA, podzielającego w pełni stanowisko tego Sądu zawarte w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 618/18 (opubl. CBOiS) dotyczącego przyznania płatności bezpośrednich za 2016 r., że z instrukcji wypełniania wniosku o płatności wynika jednoznaczne pouczenie, co do możliwości wystąpienia z systemu małych gospodarstw, jest ono kilkakrotnie w jej treści powtórzone. Jednoznacznie też z instrukcji tej wynika, że nie ma możliwości automatycznego wyjścia z systemu dla małych gospodarstw. Trudno zatem zaakceptować stanowisko o błędnych pouczeniach, skoro ani z przepisów prawa unijnego, ani też z krajowych regulacji, jak również z instrukcji wypełniania wniosków o płatności, nie wynika instytucja automatycznego wyjścia z systemu małych gospodarstw. Z drugiej zaś strony, zarówno z przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, jak i też z powołanej instrukcji wypełniania wniosku jednoznacznie wynika, że aby wystąpić z systemu dla małych gospodarstw należy złożyć jednoznaczne oświadczenie w ramach składanego wniosku o płatności lub złożyć takie oświadczenie na odrębnym formularzu do dnia 30 września 2016 r.
Poza tym, co już wcześniej zostało podczas rozważań podniesione, z regulacji procesowych systemu wsparcia bezpośredniego wynika, że ciężar prezentacji dowodu w postępowaniu dotyczącym płatności spoczywa na stronie. To strona winna zatem wskazać konkretne środki dowodowe na okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła. Tym samym omówiony zarzut kasacyjny nie zasługiwał na uwzględnienie.
Tak samo należy ocenić zarzut nieprawidłowej wykładni art. 62 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Należy przy tym zauważyć, iż skarżąca kasacyjnie w istocie nie podaje, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Tymczasem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że jedną z dwóch podstaw kasacyjnych jest naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego powinien wskazywać przepis prawa materialnego, zawierać określenie na czym polegało błędne rozumienie oraz wskazanie jak, w ocenie kasatora, przepis powinien być prawidłowo rozumiany. Niezależnie od tego należy wskazać, że wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie dyspozycję tego przepisu realizuje przepis krajowy to jest art. 56 ust. 6 ustawy o płatnościach.
Ze względu na bezzasadność podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).