Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 422/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił sprzeciw J. J. – P. (dalej: skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.(dalej: SKO) z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie określenia do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy:
SKO decyzją z [...] czerwca 2020 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta O. w przedmiocie określenia do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutu przedawnienia wskazując na treść art. 251, 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p.), art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej: O.p.). SKO oceniło, że w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji za 2014 r., który dopiero mógłby nastąpić (o ile nie wystąpiłyby okoliczności przerywające lub zawieszające bieg terminu przedawnienia) z dniem 31 grudnia 2020 r. W dalszej kolejności SKO wskazało na zasady otrzymywania dotacji oświatowej w 2014 r. wynikające z treści art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1481 – dalej: u.s.o.) i art. 252 u.f.p.
Następnie organ odwoławczy ocenił, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie było niedostateczne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a w związku z tym należało uznać, ze ocena zebranego materiału dowodowego została dokonana z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).
Strona złożyła do WSA sprzeciw od decyzji.
WSA oddalając sprzeciw wskazał, że organ odwoławczy trafnie uznał o zaistnieniu przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a do wyjaśniania, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy.
Zdaniem Sądu, trafnie uznano, że konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji i uzupełnienie materiału dowodowego, gdyż organ I instancji oparł swoją decyzję na protokole z kontroli, który nie spełnił wymogów formalnych określonych w art. 68 § 2 k.p.a., bowiem nie został podpisany przez osoby kontrolujące i sporządzające protokół ani nie wskazano (nie omówiono) przyczyny braku podpisu osób reprezentujących beneficjenta. Dodatkowo SKO wskazało na liczne nieścisłości między zasadniczym dowodem jakim jest protokół, a uzasadnieniem skarżonej decyzji, które również wymagają ponownego przeanalizowania i wyjaśnienia.
Zdaniem Sądu I instancji, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a.
Zdaniem WSA organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję wydaną przez Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowi to, w ocenie Sądu, o prawidłowym zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Z koeli wobec podnoszonych w sprzeciwie zarzutów odnoszących się do kwestii przedawnienia, Sąd I instancji podniósł, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.
Wnosząca sprzeciw złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 64e p.p.s.a., w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 64e p.p.s.a., w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., polegającym na błędnym przyjęciu, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem i w konsekwencji nieuchyleniu przez Sąd tej decyzji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie skarżącej wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji reformatoryjnej, w sytuacji, gdy ustalone w sprawie okoliczności są wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości - na zasadzie art, 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;
- c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, tj. brak stwierdzenia nieważności decyzji SKO orzekającej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania, względnie wszczęcia procedury zmierzającej do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.;
- 2. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 70 § 1 O.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie że okres przedawnienia zobowiązania z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem upłynie z dniem 31 grudnia 2020 r., kiedy to w rzeczywistości doszło do skutecznego przedawnienia z dniem 31 grudnia 2019 r. i zobowiązanie wygasło, w związku z czym Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji,
- b) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 70 § 1 O.p. poprzez brak zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, pomimo że okres przedawnienia upłynął z dniem 31 grudnia 2019 r. i zobowiązanie wygasło, w związku z czym zasadne było orzeczenie o umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego,
- c) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 70 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 O.p. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 252 ust. 1 i 6 i art, 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie (ewentualnie błędną wykładnię) w zakresie pojęcia "rozpoczęcie biegu przedawnienia" i przyjęcie przez organ, że bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji nie może rozpocząć się przed rozliczeniem dotacji (co następuje w roku następnym po roku udzielenia dotacji), podczas gdy bieg przedawnienia dotacji rozpoczyna się od zakończenia roku, w którym dotacja została udzielona i winna zostać wykorzystana, a nie od zakończenia roku następnego, i w konsekwencji błędne obliczenie przez organ daty upływu okresu przedawnienia (przyjęcie, że roszczenie o zwrot dotacji za rok 2014 przedawnia się z końcem roku 2020, podczas gdy upływ terminu przedawnienia tego zobowiązania to koniec roku 2019), co skutkowało oddaleniem sprzeciwu przez Sąd i przekazaniem jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, już po upływie okresu przedawnienia i po wygaśnięciu zobowiązania, czego podstawą był błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, mających wpływ na jej treść, a wyrażający się w mylnym przyjęciu, że obowiązek zwrotu dotacji oświatowej za rok 2014 przedawnia się z końcem roku 2020, podczas gdy termin ten przedawnienia się z końcem roku 2019.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sadu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z art. 182 § 3 wynika, że w takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ich istota sprowadza się do stanowiska, że zamiast oddalić sprzeciw, WSA powinien był uchylić decyzję objętą sprzeciwem, ponieważ SKO w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną SKO na etapie kontroli decyzji organu I instancji winno uchylić tą decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły być rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jako uzasadniony należało ocenić przede wszystkim zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu, który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem zasadna teza postawiona przez Sąd I instancji, że zakres kontroli postępowania administracyjnego jest ograniczony do badania przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w treści art. 64e p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje bowiem sąd do zbadania "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" k.p.a.
Takie sformułowanie tego przepisu oznacza, że sąd winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Niewątpliwie do takich przesłanek należeć będzie kwestia ewentualnego przedawnienia zobowiązania z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi również ustalić czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uchylając się od kontroli, czy organ prawidłowo odniósł się do kwestii przedawnienia zobowiązania, Sąd I instancji naruszył art. 64e p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem uzasadniony.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem rozpoczyna się z końcem roku, w którym dotacja została wypłacona i powinna zostać wykorzystana (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 2656/18; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 12/19; wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3229/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji powinien wnikliwie przeanalizować, czy w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie organ odwoławczy, właściwe rozważył kwestię przedawnienia. Nie sposób uznać, iż ta kwestia należy wyłącznie do kompetencji organu I instancji. Należy w oparciu o przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. wskazać czy decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem i w konsekwencji czy organ rozpatrując odwołanie strony skarżącej – zamiast wydać decyzję kasatoryjną - mógł wydać decyzję reformatoryjną, w sytuacji gdy ustalone w sprawie okoliczności byłyby wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie za przedwczesne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Wymagane jest bowiem, żeby w pierwszej kolejności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odniósł się do stawianych w sprzeciwie zarzutów dotyczących przedawnienia zobowiązania z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Dopiero gdy Sąd I instancji zajmie stanowisko w tej kwestii, może ono zostać poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).