Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Po 732/17, oddalił skargę P. J. ("skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ("organ") z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2017 r., którą to:
- I. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 1-3, ust. 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), odmówił P. J. umorzenia należności z tytułu składek, w części finansowanej przez płatnika, na:
- 1. ubezpieczenia społeczne:
- a) w wysokości 20 668,97 zł - za okresy: 06/2003 - 06/2004, 08/2004 12/2004, 02/2005 - 08/2007, 03/2008 - 05/2008,
- b) w wysokości 33 049,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę,
- 2. ubezpieczenie zdrowotne:
- a) w wysokości 560,35 zł - za okres 12/2007 - 02/2008,
- b) w wysokości 7 142,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę,
- 3. Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych:
- a) w wysokości 3 548,82 zł - za okresy: 06/2003 - 06/2004, 08/2004 - 12/2004, 02/2005 - 08/2007, 11/2007 - 05/2008,
- b) w wysokości 2 651,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę;
- II. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 3a, art. 28 ust. 3b i ust. 4 oraz art. 32 u.s.u.s. odmówił umorzenia P. J. należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek na własne:
- 1. ubezpieczenie zdrowotne:
- a) w wysokości 560,35 zł - za okres: 12/2007 - 02/2008,
- b) w wysokości 270,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę,
- c) w wysokości 17,60 zł - z tytułu kosztów upomnienia;
- 2. oraz na Fundusz Pracy:
- a) w wysokości 158,09 zł - za okres: 11/2007 - 02/2008,
- b) w wysokości 54,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę,
- c) w wysokości 54,00 zł - z tytułu kosztów upomnienia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że skarżący, odpowiadający jako spadkobierca zmarłego płatnika składek A. J., złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie, nie podlegających umorzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551). Skarżący, powołując się na swoją trudną sytuację finansową, wskazał, że utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę w wysokości 2 500,00 zł brutto i renty rodzinnej w wysokości 1180,00 zł. Dochód jest przeznaczany na najpilniejsze potrzeby związane z utrzymaniem rodziny i spłatę zobowiązań.
Skarżący twierdził, że nie posiada środków finansowych ani oszczędności, z których mógłby sfinansować koszty związane ze spłatą należności bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania siebie i swojej rodziny. Nie ma także możliwości zwrócenia się o pomoc do innych osób, gdyż nie dysponują one tak dużymi środkami.
W toku postępowania załączono oświadczenie o dochodach i kosztach utrzymania, oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu w 2016 r. Ustalono, że skarżący jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę z wynagrodzeniem w wysokości 3 493,30 zł brutto średniomiesięcznie. Ponadto uzyskuje dochody z tytułu renty w wysokości 1 181,67 zł netto miesięcznie. P. J. jest kawalerem i nie ma osób na swoim utrzymaniu.
Skarżący wskazał, że ponosi miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 1 450,00 zł (w tym: szkoła 450,00 zł, opłaty za media 120,00 zł, koszty utrzymania domu 500,00 zł, koszty dojazdu do pracy i szkoły 150,00 zł, koszty wyżywienia 400,00 zł i pozostałe wydatki 400,00 zł). Z zeznania podatkowego PIT-37 wynika, że w 2016 r. skarżący uzyskał następujące dochody: z tytułu wynagrodzenia za pracę 7 378,37 zł (614,86 zł średniomiesięcznie), z tytułu emerytury (renty) 16 784,08 zł (1 398,70 zł średniomiesięcznie), z tytułu działalności wykonywanej osobiście 11 552,39 zł (962,70 zł średniomiesięcznie) – łącznie około 2 976,30 zł miesięcznie. Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości. Nie wskazał, że leczy się lub sprawuje opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny ani czy posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i niezdolności do pracy
Przytaczając treść art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. organ podkreślił, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek, które w tej sprawie nie wystąpiły. Wobec niestwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, rozpatrzono wniosek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., dający możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia własne płatnika. Powołując treść § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) organ wskazał, że w przypadku skarżącego nie stwierdzono żadnej ze wskazanych w powołanym przepisie przesłanek, z uwagi na stan dochodowy i majątkowy skarżącego, umożliwiający regulowanie zadłużenia, nieprowadzenie działalności gospodarczej oraz niewykazanie wystąpienia przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej stronę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
W skardze na ww. decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 u.s.u.s., mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę, podzielając w całości ustalenia organu. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, przytaczając treść art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. wskazał, że wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest wyczerpujące, stanowiąc zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Organ przystępując do oceny możliwości umorzenia na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. zadłużenia z tytułu składek w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy w stosunku do wnioskującego o umorzenie występuje jedna z wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy okoliczności świadczącej o całkowitej nieściągalności. Stwierdzenie wystąpienia takiej przesłanki pozwala organowi przejść do rozważania okoliczności mogących uzasadniać umorzenie zadłużenia albo odmowę jego umorzenia.
Dopiero w takiej sytuacji organ może, ale nie musi, uwzględnić wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. W przypadku, gdy przesłanki umorzenia nie wystąpią, organ nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku i wtedy odmowa umorzenia nie następuje na zasadzie uznania administracyjnego. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, skarżący nie wykazał spełnienia żadnej z przesłanek umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., stąd organ słusznie stwierdził, że żadna z nich nie wystąpiła.
Umorzenie należności z tytułu składek w innych sytuacjach niż całkowita ich nieściągalność możliwe jest w sytuacji, którą reguluje art. 28 ust. 3a u.s.u.s., według którego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Pojęcie "w uzasadnionych przypadkach" jest niedookreślone, zatem na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że biorąc pod uwagę miesięczne dochody skarżącego (łącznie 3 801,65 zł) w kontekście jego miesięcznych wydatków (1 450,00 zł) i stanu rodzinnego (brak osób pozostających na jego utrzymaniu) organ zasadnie uznał, że nie zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 oraz z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 powyższego rozporządzenia. Zdaniem Sądu, organ słusznie uznał, że nie ma podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia. W związku z tym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił "na zasadzie art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 u.s.u.s." "poprzez niewłaściwe zastosowanie i dowolne ustalenie przez Sąd w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, w sytuacji nie odniesienia się do kwestii istnienia należności z tytułu składek, objętych wnioskiem skarżącego o umorzeniu z uwagi na ewentualne ich przedawnienie".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnił, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów, w pierwszej kolejności Zakład Ubezpieczeń Społecznych jak i Sąd pierwszej instancji powinny odnieść się do kwestii istnienia należności z tytułu składek, objętych wnioskiem skarżącego o umorzenie, z uwagi na ewentualne ich przedawnienie. Zdaniem skarżącego, w sprawie dotyczącej umorzenia zaległości z tytułu składek organ administracji może rozważyć taką możliwość jedynie odnośnie do składek istniejących - wymagalnych, a więc takich, które nie uległy przedawnieniu z powodu upływu odpowiednich terminów ustawowych. Wygaśnięcie należności sprawia, że nie mogą być one skutecznie dochodzone przez podmiot uprawniony. Postępowanie w sprawie dotyczy odmowy umorzenia należności składek za okres od czerwca 2003 r. do maja 2008 r. W tym zakresie nie poczyniono analizy co do ewentualnego przedawnienia składek oraz w zakresie możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji dotyczącej tej należności. W ocenie skarżącego, zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji, nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zarządzeniem z 19 kwietnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony postępowania.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Z treści nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że skonstruowany został on wyłącznie w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ dotyczy on tylko naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Według tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. To niewłaściwe zastosowanie przepisu miałoby polegać, według autora skargi kasacyjnej, na "dowolnym ustaleniu przez Sąd w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, w sytuacji nie odniesienia się do kwestii istnienia należności z tytułu składek, objętych wnioskiem skarżącego o umorzeniu z uwagi na ewentualne ich przedawnienie." Bezsporne było, że należności z tytułu składek powstały, a kwestia ewentualnego przedawnienia tych należności nie była przedmiotem rozważań ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani w uzasadnieniach decyzji organu.
Z treści zarzutu skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia wynika, że w rzeczywistości skarżący kasacyjnie, nie kwestionując, że należności z tytułu składek powstały, zarzucił, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wydanie decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności, mimo braku ustalenia przez organ, czy należności nadal istnieją z uwagi na ich przedawnienie. Taki zarzut zmierzał zatem do podważenia ustalonej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji podstawy faktycznej decyzji w przedmiocie umorzenia należność z tytułu składek, w tej jej części, w której organ ustalił, że istnieje przedmiot postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w postaci niezapłaconych należności. Taka konstrukcja zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie w istocie nie zgadza się z zastosowaniem prawa materialnego (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) w stanie faktycznym tej sprawy jako konsekwencji dokonania przez organ wadliwego, niezakwestionowanego przez Sąd pierwszej instancji, ustalenia stanu faktycznego sprawy co do istnienia należności.
Przypomnieć w związku z tym należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W takim przypadku autor skargi kasacyjnej wykazać musi w uzasadnieniu, jak według jego oceny powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, to jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11).
Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (wyroki NSA: z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów (wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11), w przypadku gdy ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).
Niepodważenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji poprzez zaniechanie postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd pierwszej instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1045/04, z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 840/06).
Skarżący kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie sformułował skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co sprawiło, że nie został zakwestionowany stan faktyczny sprawy, według którego nadal istniały powstałe w przeszłości należności z tytułu składek, mogące być przedmiotem postępowania o ich umorzenie. W konsekwencji czyniło to niezasadnym zarzut prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Formułując ten zarzut skarżący w istocie rzeczy bezskutecznie kwestionował ustalony w sprawie stan faktyczny.
W rezultacie w rozpoznawanej sprawie brak zarzutów procesowych, w szczególności dotyczących ustaleń faktycznych dokonanych przez organ oraz zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji w zakresie istnienia niezapłaconych należności z tytułu składek powoduje, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zarzut natury prawnomaterialnej. Formułując zarzut naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. skarżący nie wskazywał innych okoliczności, które miałyby uzasadniać podniesiony zarzut.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.