Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) wyrokiem z 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 438/20, oddalił skargę Gminy Tarnobrzeg (dalej: Gmina lub skarżąca) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie (dalej: Kolegium RIO) z 2 czerwca 2020 r., nr XIV/130/2020 r przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmian w budżecie.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Zarządzeniem z 28 kwietnia 2020 r. nr 154/2020 Prezydent Tarnobrzega, powołując się na art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 374; dalej: ufp) i art. 15zn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374; dalej: ustawa COVID), dokonał zmian w budżecie miasta polegających na zmniejszeniu zaplanowanych wydatków w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050 o kwotę 430.000 zł na zadaniu pn. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora Tarnobrzeskiego wraz z wykonaniem badań".
Zdaniem Kolegium RIO, wydatki na to zadanie zostały ustalone jako wydatki budżetu obywatelskiego uchwałą Kolegium RIO nr VII/783/2020 z 25 lutego 2020 r. w ramach projektu zgłoszonego w zakresie budżetu obywatelskiego (tj. projekt nr 6 "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem Tarnobrzeskim", w wysokości 551.717 zł).
Prezydent wskazał, że ww. uchwała z 25 lutego 2020 r. nie jest prawomocna, dlatego opieranie przyszłych rozstrzygnięć na jej podstawie nie jest dopuszczalne. Zaznaczył też, że uchwała ta zwiększa plan wydatków w ramach budżetu obywatelskiego na zadanie pn. "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem Tarnobrzeskim", a nie na zadanie pn. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora Tarnobrzeskiego wraz z wykonaniem badań" – dlatego też zadanie to, nie jest objęte budżetem obywatelskim i stanowi odrębne zadanie inwestycyjne.
Kolegium RIO uchwałą z 2 czerwca 2020 r. stwierdziło nieważność w całości ww. zarządzenia z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 5a ust. 4 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: usg) oraz art. 15zn pkt 1 ustawy COVID.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO wyjaśniło, że nieprawomocność uchwały z 25 lutego 2020 r. nie oznacza, że nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, gdyż nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze korzysta z domniemania ważności, które trwa aż do momentu wzruszenia rozstrzygnięcia wyrokiem sądu administracyjnego. Uchwałą tą Kolegium RIO ustaliło budżet, m.in. w zakresie zaplanowania w dziale 900 rozdział 90095 § 6050 wydatków budżetu obywatelskiego w kwocie 551.717 zł, dotyczących zadania "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem Tarnobrzeskim". Za niedopuszczalne zatem Kolegium RIO uznało dokonanie przeniesienia wydatków w kontrolowanym zarządzeniu, gdyż uniemożliwia ono realizację wydatku na zadanie wskazane w ramach budżetu obywatelskiego.
Kolegium RIO wskazało, że skoro nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze powoduje, że uchwała budżetowa nie może być wykonywana w zakwestionowanej części, to niemożliwe jest także przeniesienie wydatków zaplanowanych przez organ nadzoru na zadanie obligatoryjne, w celu wykonania innych wydatków. W przeciwnym wypadku organ gminy mógłby wyeliminować z budżetu wydatki na zadania obligatoryjne, ustalone przez organ nadzoru w ramach jego kompetencji, co miałoby ten skutek, że w przypadku uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego obligatoryjne zadanie nie mogłoby zostać wykonane, z uwagi na wcześniejsze wyeliminowanie przez organy gminy z budżetu przeznaczonych na nie wydatków. Zapobiec takiej sytuacji ma instytucja wstrzymania wykonania uchwały (zarządzenia), do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego lub jego uchylenia przez sąd administracyjny.
Ponadto Kolegium RIO stwierdziło, że Prezydent dokonując zmian w budżecie, w zakresie objętym jego ustaleniem przez organ nadzoru, w związku ze stwierdzeniem nieważności w części uchwały budżetowej, naruszył art. 92 ust. 1 usg, gdyż zakwestionowane zmiany w budżecie, dokonane zarządzeniem z 28 kwietnia 2020 r., nie dotyczyły innego zadania inwestycyjnego.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę Prezydenta na ww. uchwałę.
Zdaniem WSA, ponieważ zadanie objęte zarządzeniem – zarówno z uwagi na przedmiot i miejsce realizacji, jak i przyjętą klasyfikację budżetową – jest analogiczne z zadaniem ujętym w budżecie obywatelskim, a Gmina mimo twierdzeń o odrębności obu zadań nie przedłożyła dowodu na fakt, że zarządzenie Prezydenta dotyczyło innego zadania inwestycyjnego, zaplanowanego poza budżetem obywatelskim – należało przychylić się do twierdzeń organu nadzoru o tożsamości wymienionych zadań, mimo różnic w ich nazewnictwie.
W związku z tym WSA wskazał, że zgodnie z art. 15zn pkt 1 ustawy COVID, w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu, w tym dokonać przeniesień między działami klasyfikacji budżetowej. Uprawnienie to nie jest jednak nieograniczone, gdyż z mocy art. 5a ust. 4 usg, w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie można usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego, co oznacza zakaz przeznaczania środków przeznaczonych na zadania wybrane w procedurze budżetu obywatelskiego na inne cele.
Z uwagi na przyczyny powstania i zasady dysponowania budżetem obywatelskim, który jest traktowany jako szczególna forma konsultacji społecznych, urzeczywistniająca szereg zasad demokratycznych, w tym partycypacji obywateli w określaniu kierunków rozwoju lokalnego, WSA przyznał pierwszeństwo normie prawnej wynikającej z art. 5a ust. 4 usg i uznał, że opisanego w niej zakazu ingerowania w budżet obywatelski nie uchyla art. 15zn ustawy COVID.
W tej sytuacji WSA, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, wnosząc o jego uchylenie wraz z uchwałą Kolegium RIO i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów:
- - prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) zw. z art. 133 § 1 i z art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 ppsa, przez wydanie wyroku bez ustalania istotnej i niezbędnej okoliczności w zakresie braku tożsamości zadań budżetowych i oparcie wyroku na twierdzeniu organu nadzoru, nieznajdującego podstawy w jakimkolwiek materiale dowodowym zebranym przez organ nadzoru w toku prowadzonego postępowania nadzorczego;
- - prawa materialnego – art. 15zn ustawy COVID przez jego niewłaściwą wykładnię i wykluczenie możliwości dokonania zmian w budżecie na zmniejszenie planów wydatków na zadanie nie objęte budżetem obywatelskim "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora Tarnobrzeskiego wraz z wykonaniem badań".
Gmina na podstawie art. 106 § 3 ppsa wniosła o dopuszczenie dowodu z informacji dotyczącej lokalizacji i kosztów wykonania ujęć wód siarczkowych na terenach przyległych do Jeziora Tarnobrzeskiego z września 2019 r. oraz formularza zgłoszenia projektu do budżetu obywatelskiego miasta Tarnobrzega – projekt: "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem Tarnobrzeskim".
Gmina zrzekła się się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sad Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie żadna ze wskazanych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek stwierdzenia nieważności nie zachodzi.
W tej sytuacji należy odnieść się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) zw. z art. 133 § 1 i z art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 ppsa, przez wydanie wyroku bez ustalania istotnej i niezbędnej okoliczności w zakresie braku tożsamości zadań budżetowych i oparcie wyroku na twierdzeniu organu nadzoru, nieznajdującego podstawy w jakimkolwiek materiale dowodowym zebranym przez organ nadzoru w toku prowadzonego postępowania nadzorczego. Na potwierdzenie swoich racji, skarżąca załączyła dokumenty w postaci: informacji o lokalizacji i kosztach wykonania ujęć wód siarczkowych na terenach przyległych do Jeziora Tarnobrzeskiego z września 2019 r. oraz formularz zgłoszenia projektu do budżetu obywatelskiego miasta Tarnobrzega – projekt: "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem Tarnobrzeskim", wnosząc o przeprowadzenie dowodu z przedstawionych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 ppsa.
Przed oceną powyższego zarzutu, konieczne jest przypomnienie istotnego elementu faktycznego i prawnego sprawy, który determinuje ocenę omawianego zarzutu, a czego nie zauważa skarżąca kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Prezydent Miasta Tarnobrzega podejmując zaskarżone do WSA zarządzenie z 28 kwietnia 2020 r. o przesunięciu wydatków w łącznej kwocie 430.000 zł zaplanowanych w dziale 900 rozdziale 90095 – Pozostała działalność ("Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora Tarnobrzeskiego wraz z wykonaniem badań") do działu 754 rozdział 75421 – Zarządzanie Kryzysowe, czynił to w warunkach związania uchwałą Kolegium RIO Nr VII/783/2020 z 25 lutego 2020 r., którą musiał znać.
W powyższej uchwale (pkt II ppkt 2) Kolegium RIO w części dotkniętej nieważnością ustaliło budżet miasta Tarnobrzega w ten sposób, że ustaliło wydatki majątkowe w dziale 900 rozdziale 90095 w wysokości 1.311.717 zł, obejmujące wydatki na projekt zgłoszony w ramach budżetu obywatelskiego (projekt nr 6 "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem Tarnobrzeskim") w wysokości 551.717 zł. W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO zaznaczyło, że wydatki na zadanie inwestycyjne objęte budżetem obywatelskim "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem Tarnobrzeskim" zostały częściowo (w kwocie 500.000 zł) zaplanowane w budżecie miasta jako nieobjęte budżetem obywatelskim, toteż wydatki w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050 zwiększyło o kwotę 51.717 zł, ujmując w kwocie 551.717 zł jako wydatki na wskazane przedsięwzięcie zgłoszone w ramach budżetu obywatelskiego.
Z treści ww. uchwały Kolegium RIO niewątpliwie wynikało, że wydatki 551.717 zł na wykonanie odwiertu zostały określone w budżecie jako wydatki z budżetu obywatelskiego. Tak więc niezależenie od tego, czy ich potraktowanie przez Kolegium RIO jako zadanie analogiczne było prawidłowe czy też nie. Jak też niezależnie od oceny, czy Kolegium RIO – na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o RIO – mogło dokonać ustaleń budżetowych poza częścią uchwały dotkniętą nieważnością. Prezydent Miasta Tarnobrzega był związany, w dacie podejmowania zarządzenia z 28 kwietnia 2020 r., treścią uchwały Kolegium RIO, z której jasno wynika, że kwota 551.717 zł została ustalona jako wydatki budżetu obywatelskiego.
W tej sytuacji – niezależnie od oceny, czy zaplanowane przez Prezydenta zadanie "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora Tarnobrzeskiego wraz z wykonaniem badań" było analogiczne z zadaniem z budżetu obywatelskiego "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem Tarnobrzeskim" – dokonane zarządzeniem z 28 kwietnia 2020 r. przesunięcie środków finansowych dotyczyło środków objętych wydatkowaniem w ramach budżetu obywatelskiego. Innymi słowy Gmina nie dokonała przesunięcia środków – jak twierdzi i uznaje z "nietkniętych" środków inwestycyjnych zaplanowanych przez siebie, lecz faktycznie dokonała przesunięcia środków finansowych objętych (mocą uchwały Kolegium RIO) budżetem obywatelskim. W tej sytuacji brak pełnej analogiczności zadań dotyczących planowanej inwestycji nad Jeziorem Tarnobrzeskim nie miał znaczenia dla wyniku sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) zw. z art. 133 § 1 i z art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 ppsa. Jeszcze raz podkreślić należy, że niezasadność tych zarzutów wynika z kwestii ważności – w chwili podejmowania przez Prezydenta zarządzenia z 28 kwietnia 2020 r. – uchwały Kolegium RIO z 25 lutego 2020 r. w zakresie ustalenia kwoty 551.717 zł jako wydatku budżetu obywatelskiego. Niewątpliwie przesunięcie środków w wysokości 430.000 zł dotyczyła bowiem tej puli pieniędzy, tj. kwoty 551.717 zł.
Tak więc WSA, wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, w chwili podejmowania rozstrzygnięcia posiadał odpowiednio skomplementowane akta administracyjne (zgodne z wymogami o jakich mowa w art. 62 pkt 1 i art. 133 § 1 ppsa), które pozwalały mu na ocenę prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ i wydania merytorycznego orzeczenia.
W związku z tym WSA nie potrzebował, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, przeprowadzać uzupełniających dowodów z dokumentów.
Z tej samej przyczyny bezpodstawny był wniosek Gminy o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z załączonej do skargi kasacyjnej dokumentacji. Pomijając kwestię konieczności przeprowadzenia tych dowodów, wskazać należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny będąc sądem drugiej instancji nie może przeprowadzać dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2015 r., II FSK 1195/12; 2 września 2016 r. II GSK 544/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W zakresie materialnym skarżąca Gmina zarzuciła naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15zn ustawy COVID poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wykluczenie możliwości dokonania zmian w budżecie na zmniejszenie planów wydatków na zadanie nie objęte budżetem obywatelskim "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora Tarnobrzeskiego wraz z wykonaniem badań".
Odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, że zarzucając naruszenie prawa materialnego, w sytuacji gdy przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu bowiem do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.
Skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, której konkretnie jednostki redakcyjnej art. 15zn ustawy COVID, stawiany zarzut dotyczy, a przepis ten zawiera sześć punktów.
Ponadto podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię – jak to uczyniła skarżąca kasacyjnie – wykazać należy, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, choć skarżąca podniosła zarzut błędnej wykładni art. 15zn ustawy COVID, to jednak nie przedstawiła na czym polegała niewłaściwa interpretacji tego przepisu przez WSA i jaka powinna być jego wykładnia w ocenie skarżącej.
Poza tym to – co najistotniejsze – nie tyle norma prawna wynikająca z art. 15zn pkt 1 ustawy COVID miała decydujące znaczenie dla wyniku sprawy, lecz jej powiązanie z art. 5a ust. 4 usg i wynikające z tego przepisu ograniczenie w stosowaniu. Tymczasem skarżąca kasacyjnie w ogóle nie podniosła zarzutu naruszenia art. 5a ust. 4 usg, który to przepis – w ocenie Kolegium RIO podzielonej przez WSA – ma pierwszeństwo przed uprawnieniem prezydenta wynikającym z art. 15zn pkt 1 ustawy COVID, a opisany w niej zakaz ingerowania w budżet obywatelski nie uchyla art. 15zn pkt 1 ustawy COVID.
Przy czym podkreślić należy, że w sytuacji braku takiego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się co do samej prawidłowości powyższego wywodu Kolegium RIO i WSA w zakresie rozumienia art. 15zn pkt 1 ustawy COVID w powiązaniu z art. 5a ust. 4 usg.
Dalsza treść omawianego zarzutu i jego uzasadnienie, prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Kolegium RIO i WSA, iż nieprawidłowo zastosowała art. 15zn ustawy COVID, a więc zarzut dotyczy nie tyle wykładni co niewłaściwego zastosowania w sprawie tego przepisu. Ma to wynikać, z nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w postaci wyżej omawianej kwestii analogi zadań budżetowych.
W sytuacji jednak braku skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych sprawy, zarzut ten nie mógł być zostać uznany za usprawiedliwiony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ppsa orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).