Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1527/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z dnia [...] kwietnia 2019 r., w pkt 2) zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz E. R. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] lutego 2017 r. E. R. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek na rok 2016 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w związku z objęciem w posiadanie w dniu 23 grudnia 2016 r. części gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez T. B. Składając ww. wniosek E. R. zobowiązała się do kontynuacji przejętego zobowiązania do dnia 14 marca 2018 r.
Przejęta w dniu 23 grudnia 2016 r. powierzchnia gruntów obejmowała realizację wariantu 1.1 Zrównoważony system gospodarowania na działkach rolnych zlokalizowanych na ewidencyjnych nr 1/4, 32/6, 8/11, 31/4, 2, 7/5, 3/11 położonych w obrębie ewidencyjnym Widów, nr 12/6 położonej w obrębie ewidencyjnym Łany, nr 413, 412, 341, 148/18, 147/18, 1133/427 położonych w obrębie ewidencyjnym Poniszowice, nr 111/2, 134/4, 134/3, 126/2, 125/4, 125/2, 125/1, 119/3, 119/2, 33/28, 33/2, 33/14, 79/5, 15/1, 141/2, 138/3 położonych w obrębie ewidencyjnym P. oraz nr 116/16 położonej w obrębie ewidencyjnym N. o łącznej powierzchni 167,50 ha. E. R. zadeklarowana również realizację pakietu 8 Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy na działkach rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 32/6, 31/4 znajdujących się w obrębie ewidencyjnym W. o łącznej powierzchni 52,43 ha. Ze złożonego przez poprzedniego posiadacza gruntów w dniu 9 czerwca 2016 r. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 wynikało, że realizacja tego wariantu nie obejmowała powierzchni działki rolnej zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr 32/6 i nr 31/4.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał w dniu [...] lipca 2017 r. decyzję [...] o przyznaniu E. R. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 w pomniejszonej wysokości stanowiącej kwotę 33 701,66 zł do powierzchni 152,97 ha w ramach wariantu 1.1 Zrównoważony system gospodarowania, tj. do powierzchni zgodnej z powierzchnią zobowiązania podjętego w tym wariancie przez poprzedniego posiadacza tych gruntów.
Na skutek złożonego przez skarżącą wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PRO W 2007-2013 na rok 2017, w którym E. R. zadeklarowała realizację wariantu 1.1 Zrównoważony system gospodarowania na działkach rolnych o łącznej powierzchni 142,62 ha oraz wariantu 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy na działce rolnej położonej na działkach ewidencyjnych nr 32/6, 31/4 o powierzchni 52,43 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzję nr [...] o przyznaniu E. R. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 w wysokości 62 182,72 zł, w tym 41 310,72 zł w wariancie 1.1 Zrównoważony system gospodarowania za powierzchnię 140,05 ha, tj. do powierzchni zgodnej z powierzchnią zobowiązania podjętego na przejętych gruntach przez poprzedniego posiadacza tych gruntów oraz 20 872,00 zł w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy za powierzchnię 52,18 ha.
Następnie Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie wydał w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w P. z dnia [...] czerwca 2018 r.
Uznając bezzasadność wniesionego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy przypomniał, że Kierownik BP ARiMR w P. mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 m.in. w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód do powierzchni 52,18 ha pomimo faktu nieprzejęcia w roku 2016 zobowiązania w ramach tego pakietu, bowiem w roku 2016, w którym nastąpiło przeniesienie posiadania gruntów, przekazujący grunty na żadnej z przekazanych działek rolnych nie realizował zobowiązania w pakiecie 8 Ochrona gleb i wód. A zatem w myśl ww. § 32 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 20913 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) E. R. nie wstąpiła do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód za rok 2016, co oznacza, że w konsekwencji nie mogła dokonać zmiany zobowiązania w tym pakiecie.
Powyższe oznacza, że nie spełniono warunku, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 5a w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. nie zaistniały przesłanki umożliwiające dokonanie zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 8 Ochrona gleb i wód, tj. zmianę miejsca uprawy roślin, oraz wielkości obszaru objętego zobowiązaniem, a w konsekwencji przyznanie płatności w ramach pakietu 8, bowiem zobowiązanie, które mogłoby zostać zmienione zgodnie z tym przepisem nie zostało przez stronę przejęte.
W ocenie Prezesa ARiMR decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. wydana przez Kierownika BP ARiMR w P. rażąco narusza przepisy prawa materialnego tj. § 6 ust. 1 pkt 5a w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem przyznając E. R. płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 do powierzchni 52,18 ha w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód, Kierownik BP ARiMR w P. przyznał przedmiotową płatność w ramach tego pakietu wbrew dyspozycji ww. przepisów, które warunkują przyznanie kolejnej płatności w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód od przejęcia, tj. realizacji podjętego zobowiązania w ramach tego pakietu. Dopiero po przejęciu zobowiązania może być ono następnie zmieniane zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 5a rozporządzenia.
Decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] zaskarżyła w całości E. R. Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
W ocenie Sądu organy orzekające w obu instancjach mają rację podnosząc, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. naruszył § 6 ust. 1 pkt 5a w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 i § 32 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem przyznał E. R. płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 r. wbrew dyspozycji ww. przepisów, które warunkują przyznanie kolejnej płatności w ramach danego pakietu od skutecznego przejęcia tego zobowiązania. W przypadku skarżącej takie przejęcie nie miało miejsca, ale tylko co do wariantu 8.3.1 (działek nr 32/6 i 32/4). Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi jeżeli m.in. spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu.
Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazuje bowiem, że dla pakietu 8 Ochrona gleb i wód możliwość zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego została ograniczona do przypadków określonych w § 6 ust. 1 pkt 5a rozporządzenia. Z powyższego wynika, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie 8 Ochrona gleb i wód obejmuje co do zasady powierzchnię gruntów, za którą została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa. Natomiast w sytuacji, o której mowa w ww. § 6 ust. 1 pkt 5a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. w sytuacji dokonania zmiany zobowiązania, zobowiązanie to obejmuje powierzchnię zmienioną, do której przyznano płatność w kolejnym roku realizacji tego zobowiązania, w którym nastąpiła zmiana tego zobowiązania, w ramach poszczególnych wariantów pakietu 8.
Co istotne stosownie do § 32 ust. 6 i 7 ww. rozporządzenia, jeżeli przeniesienie posiadania gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, nowy posiadacz, gruntów wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania. Nie budzi wątpliwości tak organu jak i Sądu że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 m. in. w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy realizowanym w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód do powierzchni 52,18 ha pomimo faktu nieprzejęcia w roku 2016 zobowiązania w ramach tego pakietu.
W roku 2016, w którym nastąpiło przeniesienie posiadania gruntów, przekazujący grunty na żadnej z przekazanych działek rolnych nie realizował zobowiązania w pakiecie 8 Ochrona gleb i wód, a zatem w myśl ww. § 32 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego E.R. nie wstąpiła do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód za rok 2016, co oznacza, że w konsekwencji nie mogła dokonać zmiany zobowiązania w tym pakiecie. Powyższe oznaczało jednak możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., ale jedynie w części tj. w zakresie odnoszącym się do jej pkt.
2. Organ nie wykazał bowiem, iż płatność w ramach wariantu 1.1 (pkt 1 ww. decyzji) w wysokości 41.310,72 złotych została przyznana z naruszeniem prawa, a już na pewno nie wykazał, że naruszenie to miało charakter rażący.
Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę należy rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. jedynie w części o której mowa powyżej.
Prezes ARiMR w Warszawie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na błędnym zarzuceniu organowi niewykazania istnienia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co do części płatności rołnośrodowiskowej w ramach wariantu 1.1 Zrównoważony system gospodarowania w wysokości 41.310,72 zł, podczas gdy płatność ta jest niepodzielna, a więc wykazane przez organ nieprawidłowości dotyczyły całej płatności rołnośrodowiskowej, co powodowało konieczność stwierdzenia, że cała decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] czerwca 2018 r. narusza prawo w stopniu rażącym.
art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a., poprzez nie dokonanie przez Sąd w wydanym wyroku analizy naruszenia prawa, którego dopuścił się Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. w tym w szczególności czy rozstrzygniecie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR narusza prawo w sposób rażący w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jeżeli narusza to czy w całości czy w części, a także czy jest ono zgodne z porządkiem prawnym i zasadą praworządności.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2020, poz. 1371, dalej "ustawa PROW") i § 2, § 4 i §13a rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż płatność rolnośrodowiskowa ma charakter podzielny co umożliwiało zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności decyzji w części, podczas gdy płatność rolnośrodowiskowa stanowi jedną niepodzielną całość i jest tylko realizowana w ramach poszczególnych pakietów, a zatem organ prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR w P. z dnia [...] czerwca 2018 r. w całości.
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i § 6 ust. 1 pkt 5a w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 i § 32 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż naruszenie przepisów § 6 ust. 1 pkt 5a w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 i § 32 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego mogło mieć zastosowanie tylko do części decyzji Kierownika BP ARiMR w P. z dnia [...] czerwca 2018 r., podczas gdy owa decyzja ze względu na charakter płatności rolnośrodowiskowej jest niepodzielna, a zatem należało stwierdzić iż powyższe naruszenie dotyczyło całej decyzji Kierownika BP ARiMR w P. z dnia [...] czerwca 2018 r.
W uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie organ wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Częściowo zasadne okazały się dwa pierwsze zarzuty ujęte w petitum skargi kasacyjnej związane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ostatnich słowach uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że: "Powyższe oznaczało jednak możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], ale jedynie w części tj. w zakresie odnoszącym się do jej pkt.
2. Organ nie wykazał bowiem, iż płatność w ramach wariantu 1.1 (pkt.1 ww. decyzji) w wysokości 41310,72 zł. została przyznana z naruszeniem prawa, a już na pewno nie wykazał, że naruszenie to miało charakter rażący. Rozpoznając sprawę ponownie należy uwzględnić powyższe i rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. wydanej przez Kierownika B. P. ARiMR w P. jedynie w części o której mowa powyżej".
Sąd I instancji w tej sprawie przyjął założenie, że decyzja przyznająca płatność rolnośrodowiskową w kilku wariantach jest podzielna i w konsekwencji organ administracyjny może stwierdzić nieważność takiego aktu prawnego w części. Ponieważ jednak organ stwierdził nieważność decyzji w całości, Sąd ten zakwestionował stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w całości.
Zauważyć jednak należy, że Sąd I instancji w ogóle nie wykazał, a ponadto nie uzasadnił, że decyzja przyznająca płatność rolnośrodowiskową w kilku wariantach jest podzielna i w konsekwencji organ administracyjny może stwierdzić nieważność takiego aktu prawnego w części. W tym zakresie, ze względu na doniosłość kwestii możliwości wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w części, brak uzasadnienia powoduje, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Brak wyjaśnienia dlaczego według Sądu I instancji decyzja przyznająca płatność rolnośrodowiskową w kilku wariantach jest podzielna i w konsekwencji organ administracyjny może stwierdzić nieważność takiego aktu prawnego w części powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, w tym kluczowym dla sprawy zakresie, nie może skontrolować zaskarżonego orzeczenia.
Ponadto w tym przypadku kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niemożliwa również ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z tą zasadą w pierwszej kolejności powinien wypowiedzieć się w tej kwestii Sąd pierwszej instancji, zaś rolą Sądu odwoławczego jest kontrola stanowiska tego Sądu.
W związu z powyzszym przedwczesne jest rozpoznanie pozostałych zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej, w których autor skargi kasacyjnej przyjmuje wadliwość stanowiska o podzielności zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Ponownie rozpoznający niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest uwzględnić uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności udzielić odpowiedzi na pytanie, czy decyzja przyznająca płatność rolnośrodowiskową w kilku wariantach jest podzielna (czy też nie) i uzasadnić w sposób kompletny zajęte stanowisko.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).