Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1484/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A (dalej: strona, skarżąca), na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR, organ) z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Opracowanie i wdrożenie innowacyjnej technologii modernizacji i waloryzacji kordu stalowego z recyklingu opon samochodowych":
- a) stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ,
- b) orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Od powyższego wyroku – zaskarżając orzeczenie w całości – wywiódł organ, który powołując się na treść art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 232 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U z 2020 r. poz. 818; dalej: ustawa wdrożeniowa) – poprzez błędne zastosowanie, polegające na:
- – błędnym uznaniu, iż treść rekomendacji udzielonej Skarżącemu przez organ była nieprecyzyjna i niejednoznaczna i że tym samym organ naruszył art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej,
- – błędnym uznaniu, że z unormowania art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika nakaz, aby w niniejszej sprawie zignorować fakt, że skarżący sprzecznie z postanowieniami § 6 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 1 oraz § 8 ust. 4 w związku z Załącznikiem nr 3 pkt 5 kryteriów dostępu i pkt 2 kryteriów punktowanych Regulaminu Konkursu w ramach Programu Operacyjnego inteligentny Rozwój 2014–2020 Priorytet I: Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa Działanie 1.1: Projekty B+R przedsiębiorstw Poddziałanie 1.1.1: Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa "Regulamin" zmodyfikował wniosek o dofinansowanie poprzez dodanie członka kadry niewskazanego we wniosku dofinansowanie przed poprawą – mimo że rzeczona zmiana jest niezgodna z ww. postanowieniami Regulaminu i tym samym zignorowanie tej niezgodności wywoływałoby nierówne traktowanie wnioskodawców biorących udział w przedmiotowym konkursie oraz byłoby prowadzeniem konkursu w sposób stronniczy i nierzetelny, a więc sprzeczny z nakazami art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (a także art. 41 ust. 1 tej ustawy – o czym będzie mowa w podstawie kasacyjnej nr 2),
- – błędnym uznaniu, że organ nie był uprawniony w okolicznościach sprawy do nieuwzględniania treści poprawionego wniosku (lecz dokonanie oceny wniosku w pierwotnie zgłoszonej postaci) i że prowadził wybór projektów w sposób nierzetelny i niezgodny z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;
- 2. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z § 8 ust. 4 i § 8 ust. 7 Regulaminu – poprzez błędne zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż organ naruszył przepis art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i odnośne przepisy Regulaminu oraz prowadził wybór projektu w sposób niezgodny z Regulaminem konkursu, podczas gdy organ przeprowadził konkurs na podstawie tego Regulaminu, a co więcej w sposób wymagany zarówno ww. przepisami Regulaminu, jak również pozostałymi jego postanowieniami (w szczególności § 6 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 1 oraz § 8 ust. 4 Regulaminu w związku z pkt 5 kryteriów dostępu i pkt 2 kryteriów punktowanych Załącznika nr 3 do Regulaminu);
a w konsekwencji:
- 3. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej – poprzez pozbawione uzasadnionych podstaw uwzględnienie skargi Skarżącego i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ.
Mając powyższe na uwadze, autor skargi kasacyjnej wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez jej oddalenie,
- 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.
Strona – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie od NCBiR na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć wpływ na wynik.
W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej, do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.
Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymaga aby organ – przeprowadzający wybór projektów do dofinansowania, czynił to w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnił wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a zatem – jak wynika to z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1135/19 – naruszenie którejkolwiek z zasad wskazanych w powyższym przepisie ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Rzetelność zaś związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz z wszechstronnym uzasadnieniem wyboru.
Powyższe uwagi należy uznać za konieczne aby wskazać, iż zarzut nr 1 petitum skargi jest całkowicie bezzasadny, a w szczególności przyjąć należy, iż organ nie dochował wymogów rzetelności i przejrzystości. W rekomendacji z dnia 6 maja 2020 r. NCBiR stwierdził: "W kategorii »Wynagrodzenia (W)« (badania przemysłowe, prace rozwojowe) rekomenduje się rozdzielenie stanowiska »Specjalista automatyki przemysłowej« - »Zastępca kierownika B+R« na dwa stanowiska tj. specjalista automatyki przemysłowej i zastępca kierownika B+ R z kategorii kosztów wynagrodzenia należy usunąć koszty wynagrodzenia Zastępcy kierownika B+R.
W efekcie tych zaleceń strona dokonała rozdziału tych stanowisk, powierzając je dwu różnym osobom, co następnie – przy ocenie wniosku – organ uznał za niedopuszczalne, a konsekwencją była ocena projektu (we wszystkich kategoriach) w jego pierwotnej wersji i bez uwzględnienia wprowadzonych poprawek i złożonych wyjaśnień.
Dopiero w informacji z 27 sierpnia 2020 r. o nieuwzględnieniu projektu organ wskazał na stronie 20 i 21:
"Rekomendacja wskazana w kryterium »Kwalifikowalności i adekwatność wydatków« dotyczyła tylko i wyłącznie zakresu objętego tym kryterium, czyli kosztu wynagrodzeń. (...) Eksperci wskazali rozwiązanie prowadzące do zapewnienia uznania kosztów wynagrodzeń za kwalifikowalne i odpowiednio przyporządkowane do właściwej kategorii kosztów. Realizacja tego rozwiązania była jak najbardziej możliwa bez dodawania nowej osoby do wniosku o rozdzielenia obowiązków planowanej we wniosku osoby na dwie osobne umowy odnoszące się do zakresu połączonych w budżecie stanowisk.
Porównując wyżej cytowane treści pomieszczone w rekomendacji informacji o nieuwzględnieniu protestu Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że poprzez nieprecyzyjne określenie postulatów zawartych w piśmie z dnia 6 maja 2020 r., które należy uznać za wysoce niejednoznaczne, co skutkowało negatywnymi konsekwencjami i oceną wniosku w oparciu o pierwotną wersję, doszło do naruszenia cyt. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Działanie takie pozostaje także w sprzeczności z treścią uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2019 r., I GSK 73/19, w którym zwrócono uwagę, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Innymi słowy nie mogą być tak formułowane, aby pozostawić jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełnienia, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i odpowiedni sposób im notyfikowane.
Wymogi, o których w tym judykacie mowa nie zostały przez organ przestrzegane, tak w zakresie realizacji wymogów ustawowych (art. 37 ust. 1, art. 41 ustawy wdrożeniowej), jak też regulaminowych, które zostały powołane w zarzucie 1 petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że przez nieprecyzyjne rekomendacje organ doprowadził do tego, że ocena projektu nie została przeprowadzona w trybie przewidzianym § 8 ust. 4 w zw. z ust. 7 lecz § 8 ust. 7 zdanie drugie, co należy uznać za wadliwe i trafnie zakwestionowane przez Sąd I instancji. Dokonanie oceny wniosku pierwotnego wynikało z nieuprawnionego przez organ uznania, że strona dokonała samowolnie innych zmian niż te, które wskazano w rekomendacji.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej, także z uwagi na jego błędną konstrukcję, gdyż zarzucono "błędne zastosowanie" wskazanych przepisów, a więc zbliżoną konstrukcję do "niewłaściwego zastosowania", o którym mowa w art. 174 ust. 1 p.p.s.a., a więc dotyczącej naruszenia prawa materialnego. Nadto wypada zauważyć, że wskazane wyżej uchybienie rzutowało na dalsze etapy oceny projektu i trudno uznać, że dochowano reguły określone § 6 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 1 oraz § 8 ust. 4 Regulaminu w zw. z pkt 5 kryteriów dostępu i pkt 2 kryteriów punktowych Załącznika nr 3 do Regulaminu.
Reasumując ten wątek rozważań należy zauważyć, że najlepiej zaistniałą sytuację oddaje rzymska sentencja: quod ab initio vitiosum est, non potest convalescere (to, co od początku jest wadliwe, nie może być uzdrowione). Popełnione w rekomendacji błędy zdecydowały o negatywnym przebiegu postępowania i skutkowały naruszeniem prawa w obszarze objętym skargą do Sądu I instancji.
Jeżeli zatem – co wyżej wskazano – nie okazały się słuszne dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej, przeto nie jest zasadny i ten oznaczony nr 3, jako że ma być on ich konsekwencją i dotyczy obrazy treści art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej.
Końcowo też trzeba zauważyć, że zupełnie niezrozumiały jest końcowy wniosek wieńczący skargę kasacyjną w obszarze wskazującym jednocześnie na potrzebę uchylenia wyroku i jednoczesnego oddalenia skargi, jak również przekazania – w domyśle – bliżej nieokreślonemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu (vide pkt 1 końcowych żądań).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 184 p.p.s.a. – skargę kasacyjną oddalił.