Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 730/18, Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. F. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z [...] września 2018 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
T. F. (dalej: wnioskodawca lub skarżący), prowadzący [...] w K., wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 03.01. Edukacja przedszkolna Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 (dalej: RPOWP) pt. "[...]".
Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Zarząd Województwa Pomorskiego poinformował wnioskodawcę o wyniku oceny jego wniosku. Wskazano, że wniosek w wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej spełnił kryteria wykonalności (część kryteriów skierowano do etapu negocjacji), a za kryteria strategiczne I stopnia uzyskał 97 punktów. W ramach konkursu alokacja wyczerpana została przez te wnioski o dofinansowanie, które uzyskały liczbę punktów przekraczającą 97 punktów. Tym samym wyczerpanie kwoty przeznaczonej na alokację wpłynęło na decyzję o nieskierowaniu przedmiotowego wniosku do etapu negocjacji.
Pismem z [...] września 2018 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała skarżącego o nieuwzględnieniu protestu.
Podano, że wniosek skarżącego poddany został ocenie przez dwóch członków Komisji, z których jeden za spełnienie kryteriów strategicznych I stopnia przyznał 87 punktów, a drugi – 107 punktów. Organ stwierdził, że członkowie Komisji każdorazowo dokonują oceny w sposób autonomiczny, niezależny, co może skutkować różną oceną tych samych zapisów wniosku o dofinansowanie.
Organ omówił kryterium A.2. i uznał, że zasadna punktacja przyznana przez pierwszego oceniającego, ponieważ przyznanie maksymalnej liczby punków byłoby możliwe jedynie wtedy, gdy dane kryterium wyboru spełnione zostałoby w całości, zaś w przypadku istniejących zastrzeżeń, gdy jednocześnie większa część danego kryterium wyboru została spełniona, możliwe jest wyłącznie przyznanie 1 punktu (pomnożonego przez wagę punktową 5),
Następnie opisane zostało kryterium B.2. Zdaniem organu z uwagi na braki we wcześniejszej części w zakresie bezpośredniego wskazania barier i potrzeb uczestników projektu, jak również w świetle definicji przedmiotowego kryterium odnoszącej się do wsparcia dopasowanego do potrzeb, barier i problemów uczestników, nie można było uznać, by kryterium zostało spełnione w całości. Przyznana przez Komisję punktacja została podtrzymana.
Komisja podwyższyła punktację przyznaną przez obu oceniających w zakresie kryterium C.6. z 1 punktu (pomnożonego przez wagę punktową 2) na 2 punkty (pomnożone przez wagę punktową 2), tj. z 2 punktów na 4 punkty. Zmianie uległa łączna liczba punktów przyznanych za spełnienie kryteriów strategicznych I stopnia z 97 punktów na 99 punktów. Pomimo to protest nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na fakt, iż ostatni wniosek o dofinansowanie projektu oceniony pozytywnie, znajdujący się na Liście ocenionych projektów z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania w ramach konkursu numer [...], zatwierdzonej uchwałą Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], otrzymał 99,75 punktu.
WSA w Gdańsku oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.
Zdaniem Sądu, sposób, w jaki została przeprowadzenia ocena wniosku Skarżącego zarówno na pierwszym etapie oceny merytorycznej przez ekspertów, jak i przy rozstrzygnięciu protestu, spełniał wszystkie wymogi ustawowe, co oznacza, że ocena została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, stosownie do zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431; dalej: ustawa wdrożeniowa).
WSA uznał, że opis kryterium A.2. w powiązaniu z treścią Instrukcji spełnia wymóg jasności i przejrzystości reguł wyboru projektów, co czyni zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nieuzasadnionym.
Za niezasadny również uznano zarzut dotyczący naruszenia art. 37 ust. 2 ww. ustawy poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku. Zarzut ten skarżący oparł na założeniu, że opis problemu oznacza jednocześnie opis istniejących barier, co było nieuprawnione. Zasadnie organ uznał, że opisanie genezy danego problemu i jego składowych nie może być utożsamiane z opisem barier. Z tego względu brak było podstaw do podważenia oceny projektu w zakresie omawianego kryterium. Wyjaśnienia organu w zakresie zajętego stanowiska są logiczne, odnoszą się do zapisów wniosku, jak i dokumentów mających zastosowanie w sprawie oraz dowodzą wnikliwej analizy zarzutów. Sąd nie dostrzega błędów tej oceny, która pozwoliłaby na jej podważenie.
Sąd uznał, że rozbieżność ocen ekspertów sama w sobie nie ma charakteru dyskwalifikującego, gdyż oceniający mają swobodę tej oceny wedle posiadanej wiedzy i doświadczenia. Dowolna natomiast ocena byłaby wówczas, gdyby pozostawała w sprzeczności z obowiązującymi uregulowaniami, logiką, wiedzą, zasadami doświadczenia życiowego, gdyby jasno nie wyjaśniała przesłanek. Taka sytuacja w sprawie nie zaistniała. O braku obiektywizmu oceniającego nie świadczy też fakt, że nie poparł on swojego stanowiska żadnymi danymi czy ekspertyzami, jak wskazuje skarżący w skardze, bowiem stwierdzenie, że opisując we wniosku problem skarżący pominął obligatoryjny element w postaci barier, jakie napotykają uczestnicy projektu, tego rodzaju wsparcia nie wymaga.
Odnosząc się do kryterium B.1., Sąd uznał, że jego opis odwołuje się do "potrzeb, barier i problemów uczestników projektu". Nie zgodził się więc ze skarżącym, że nieprzyznanie przez oceniającego maksymalnej ilości punktów z uwagi na brak informacji o występujących lub potencjalnie istniejących barierach świadczy o nierzetelności dokonanej oceny. WSA podzielił stanowisko organu, że z uwagi na systematykę kryteriów oraz fakt, że kryteria te są ze sobą przedmiotowo powiązane, ten sam brak czy błąd we wniosku może skutkować utratą punktów w ramach różnych kryteriów, których elementem weryfikacji jest obszar, w ramach którego zidentyfikowano dane uchybienie. Sąd nie stwierdził więc podstaw do podważenia dokonanej oceny spełnienia tego kryterium.
WSA oddalił wniosek pełnomocnika skarżącego o zażądanie od organu złożenia pełnej dokumentacji konkursu dotyczącej żłobka, dokumentacja ta bowiem nie mogła podlegać badaniu w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż przeprowadzona ocena wniosku skarżącego zarówno na etapie oceny merytorycznej przez ekspertów, jak i przy rozstrzygnięciu protestu, spełniała wszystkie wymogi ustawowe, tj. została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, podczas gdy:
- a) ocena merytoryczna wniosku dokonana przez jednego eksperta różni się od oceny dokonanej przez drugiego eksperta, a Organ nie podważył prawidłowości oceny merytorycznej dokonanej przez eksperta, który ocenił wniosek wyżej, natomiast mając na względzie przepisy dotyczące procedury konkursowej, tj. Regulamin Konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 3 Edukacja Działanie 3.1. Edukacja Przedszkolna konkurs Nr [...] wraz z załącznikami, tj. w szczególności Załącznikiem nr 1 - Katalog kryteriów obowiązujących w konkursie oraz Załącznik nr 9 - Instrukcja wypełnienia formularza wniosku (...), brak jest podstaw do zarzucenia Skarżącemu, że wypełnił wniosek w sposób nieprawidłowy;
- b) brak jest precyzyjnego wskazania w treści uzasadnienia Informacji Organu w przedmiocie nieuwzględnienia protestu z [...] września 2018 r., w jaki sposób nastąpiła weryfikacja prawidłowości oceny merytorycznej projektu;
- c) Regulamin Konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 3 Edukacja Działanie 3.1. Edukacja Przedszkolna konkurs Nr [...] stanowiący Załącznik nr 2 do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. w części dotyczącej Procedury odwoławczej, tj. pkt 4.3, zawiera jedynie ogólne informacje w zakresie procedury odwoławczej, w zasadzie powtórzone z ustawy wdrożeniowej, co poddaje w wątpliwość przejrzystość i rzetelność procedury wywołanej złożeniem protestu;
- d) ocena merytoryczna wniosku, jak i weryfikacja oceny merytorycznej dokonana w ramach rozpoznawania protestu, zostały dokonane sprzecznie z treścią postanowień Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów Konkursu numer [...] dla Działania 3.1. Edukacja przedszkolna w ramach Osi Priorytetowej 3 Edukacja Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 stanowiącego Załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] marca 2018 r.
- 2. art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż rozpatrzenie protestu zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodny z prawem, podczas gdy z uzasadnienia Informacji o nieuwzględnieniu protestu nie wynika, jak wyglądała procedura weryfikacji oceny merytorycznej dokonywanej w związku z wniesieniem protestu, tj. w szczególności czy został powołany trzeci ekspert, czy eksperci dotychczas oceniający wypowiedzieli się w przedmiocie zarzutów wskazanych w proteście i uzasadnili swoje stanowisko w tym przedmiocie;
- 3. Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów Konkursu numer [...] dla Działania 3.1. Edukacja przedszkolna w ramach Osi Priorytetowej 3 Edukacja Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 stanowiącego Załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] marca 2018r., tj.:
- a) § 4 ust. 1 lit. g w zw. z pkt 4 ppkt 4.1. Regulaminu Konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 3 Edukacja Działanie 3.1. Edukacja Przedszkolna konkurs Nr [...] stanowiącego Załącznik nr 2 do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018r. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej i art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż etap oceny merytorycznej wniosku oraz etap rozpoznawania protestu skarżącego zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, podczas gdy z treści wskazanego § 4 ust. 1 lit. g w/w. Regulaminu pracy Komisji oceny Projektów wynika, iż w przypadku stwierdzenia, iż ocena została dokonana w sposób nieprawidłowy, Przewodniczący może podjąć decyzję o zwrocie karty oceny projektu do poprawy oceniającego lub skierowaniu wniosku do ponownej oceny, którą przeprowadza inny oceniający, natomiast, mając na względzie różnicę ocen dokonanych przez dwóch ekspertów, została spełniona przesłanka, iż jedna z tych ocen została dokonana w sposób nieprawidłowy;
- b) § 4 ust. 6 lit. d i j Regulaminu Konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 3 Edukacja Działanie 3.1. Edukacja Przedszkolna konkurs Nr [...] stanowiącego Załącznik nr 2 do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej i art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż etap oceny merytorycznej wniosku oraz etap rozpoznawania protestu skarżącego zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, podczas gdy z treści wskazanego § 4 ust. 6 lit. d i j ww. Regulaminu pracy Komisji oceny Projektów wynika, iż Każdy członek Komisji odpowiada za przedstawienie w karcie oceny projektu wyczerpującego uzasadnienia wyniku oceny każdego kryterium negatywnie, a w przypadku kryteriów punktowych – do uzasadnienia powodu nieprzyznania maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów, a uzasadnienie powinno wskazywać na konkretne, stwierdzone przez oceniającego braki i nieprawidłowości, a nadto odpowiada za udzielenie wyjaśnień dotyczących dokonanej oceny projektu w przypadku wniesienia środka zaskarżenia w ramach procedury odwoławczej, podczas gdy uzasadnienie oceny merytorycznej sporządzone przez eksperta, który ocenił wniosek niżej jest ogólnikowe, nie wskazujące szczegółowo, jak w ocenie eksperta powinna wyglądać treść wniosku w ocenianym zakresie, a z uzasadnienia Informacji organu o nieuwzględnieniu protestu w ogóle nie wynika, aby ekspert dokonujący oceny merytorycznej udzielił jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących dokonanej oceny projektu w związku z zarzutami podniesionymi w proteście.
- 4. art. 217 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego Skarżącego o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 05.03. Opieka nad dziećmi do lat 3 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, informacji z [...].10.2018 r. o pozytywnej ocenie wniosku wraz z kartami oceny merytorycznej oraz informacji z dnia [...].09.2018 r. o skierowaniu wniosku do etapu negocjacji na okoliczność naruszenia przez Organ w postępowaniu konkursowym objętym niniejszym postępowaniem zasady rzetelności oraz równości.
Ponadto, na podstawie art. 381 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 05.03. Opieka nad dziećmi do lat 3 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, informacji z [...].10.2018 r. o pozytywnej ocenie wniosku wraz z kartami oceny merytorycznej oraz informacji z dnia [...].09.2018 r. o skierowaniu wniosku do etapu negocjacji złożonych przez Skarżącego w konkursie współfinansowanym z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego 2014-2020 numer naboru [...] na okoliczność naruszenia przez Organ w postępowaniu konkursowym objętym niniejszym postępowaniem zasady rzetelności oraz równości.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, w zakresie, jaki wyznaczają zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie zostały sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć więc należy, że stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).
Jak wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast uzasadnienie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa postępowania i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie.
Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową jest ocena projektu. Właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza nie tylko związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego dokumentacją, ale również i to, że poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy instytucja ta nie może wykraczać poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16).
W konsekwencji nie jest również zobowiązana do ustalenia, czy występują inne niż wskazane przez wnioskodawcę dane, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia – a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia – jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany projekt kryteria te spełnia.
Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. np. wyroki NSA z dnia: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17; 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16).
Krajowy model kontroli sądowej nad rozdziałem środków pomocowych podlega autonomii proceduralnej. Model ten ewoluował od braku kontroli sądowej, po rozwiązania przyjęte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przeniesione z modyfikacjami do ustawy wdrożeniowej (por. J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, wyd. II, SIP LEX, Wprowadzenie punkt 3). Mimo poszerzenia dostępu do drogi sądowej i sprecyzowania trybu kontroli sądowej – jego zakres pozostaje niezmienny. Rzeczą sądu jest wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.
Sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2011 r., II GSK 1115/10).
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku skarżącego przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, w związku z czym nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi. Dokonana zaś przez ekspertów ocena kryteriów nie naruszała zasad takich jak przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, czyli w konsekwencji nie narusza zasady równego dostępu do pomocy.
Przypomnieć należy, że wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.
Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Innymi słowy nie mogą być tak sformułowane, aby pozostawiać jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane (por. wyroki NSA z: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej, że naruszone zostały postanowienia § 4 ust. 1 lit. g i 6 lit. d i j regulaminu konkursu w związku z zasadami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie nieprawidłowej oceny eksperta i nieuzasadnienie szczegółowo oceny merytorycznej protestu skarżącego.
W odniesieniu do tej kwestii należy wskazać, że jak wynika z § 4 ust. 1 lit. g regulaminu konkursu, w przypadku stwierdzenia, że ocena została dokonana w sposób nieprawidłowy Przewodniczący Komisji Oceny Projektów może podjąć decyzję o zwróceniu Kart oceny projektu do poprawy przez oceniającego, który dokonał wadliwej lub niepełnej oceny projektu albo o skierowaniu wniosku do ponownej oceny, którą przeprowadza inny oceniający. Przepis ten wprowadza uprawnienie Przewodniczącego Komisji, z którego w niniejszej sprawie nie skorzystał, co nie stanowi naruszenia ww. przepisu.
Należy bowiem stwierdzić, że skoro Przewodniczący uznał, że projekt został oceniony prawidłowo, co zostało zaakceptowane przez IZ i Sąd I instancji, to nie musiał nakazywać przeprowadzenia ponownej oceny projektu. Takie działanie nie naruszało również art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Tym samym nie został naruszony § 4 ust. 1 lit. g regulaminu konkursu.
NSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia § 4 ust. 6 lit. d i j regulaminu konkursu. Przepisy te wskazują, jak powinny zostać uzasadnione oceny ekspertów oraz jakie wyjaśnienia powinien złożyć ekspert w przypadku złożenia przez wnioskodawcę protestu. Zdaniem NSA, zarówno ocena wniosku, jak i rozstrzygnięcie protestu spełniały wymogi ustawowe i zostały przeprowadzone w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, w rozumieniu art. 37 ust 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.
Oceny tej nie mogły zmienić powiązane z powyższymi zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 §1 p.p.s.a. Przepisy te regulują tryb postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oraz że rozstrzyga on w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z uchwały NSA z 24 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wojewódzki sąd administracyjny ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy zarzut ten nie został podniesiony w skardze.
Zdaniem NSA Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi, podczas orzekania o zgodności z prawem informacji IZ. WSA odniósł się do wniosków sformułowanych w skardze, prawidłowo określił granice sprawy i zasadnie uznał, że zaskarżona informacja jest zgodna z prawem. Sąd zastosował również prawidłowy tryb rozpoznania skargi i zasadnie wydał wyrok po rozpoznaniu sprawy.
Z tych powodów NSA uznał, że również zarzut zawarty w pkt. 2 skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonej informacji zostało bowiem sporządzone z poszanowaniem zasad równości, przejrzystości i rzetelności, ocena w nim wyrażona została przeprowadzona na podstawie przepisów rządzących tym postępowaniem, w tym regulaminem konkursu.
NSA stwierdza, że zarzuty sformułowane w pkt. 1 lit. a-d petitum skargi kasacyjnej są nieprecyzyjne, co nie pozwala na ich ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Autor skargi kasacyjnej powołał bowiem art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej i art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., jednak przepisy te – jak już wyżej wskazano – nie zostały naruszone podczas oceny projektu. Natomiast w poszczególnych podpunktach tego zarzutu skarżący nie podał, jakie przepisy regulaminu zostały naruszone ani dlaczego i w jakim zakresie regulamin konkursu został wadliwie sformułowany. Dla skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie wystarczy bowiem wskazać, że oceny ekspertów różniły się od siebie albo że regulamin konkursu jest niewystarczająco precyzyjny czy też że informacja została wydana w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania. Konieczne jest podanie, jakie przepisy zostały przez takie działania naruszone, a tego zabrakło zarówno w zarzucie nr 1, jak również w jego uzasadnieniu.
Niezasadny jest zarzut określony w pkt. 4 petitum skargi kasacyjnej. T. F. wniósł o zbadanie przez WSA dokumentacji projektu w ramach Działania 05.03. Opieka nad dziećmi do lat 3 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, tj. informacji z [...] października 2018 r. o pozytywnej ocenie wniosku wraz z kartami oceny merytorycznej oraz informacji z [...] września 2018 r. o skierowaniu wniosku do etapu negocjacji złożonych przez skarżącego w konkursie współfinansowanym z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego 2014-2020 numer naboru [...]. Strona podnosi, że zarówno dokumentacja konkursowa w obu konkursach, jak i złożone wnioski o dofinansowanie projektów były zbieżne, a więc odmienne wyniki oceny spełnienia kryteriów przez wnioskodawcę naruszają zasadę rzetelności i równości.
Ocenę tego zarzutu należy poprzedzić uwagą, że skarżący – formułując ten zarzut – tylko pośrednio wskazuje na nieprawidłowość procedowania przez Sąd I instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że dąży on bowiem do wykazania nieprawidłowości działania ekspertów oceniających poszczególne wnioski, a zarzuty powołane w tym zakresie zostały już uznane za niezasadne.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie wskazał, że dokumentacja dotycząca projektu złożonego w ramach Działania 05.03. Opieka nad dziećmi do lat 3 RPO WP na lata 2014-2020 nie mogła być badana przy kontrolowaniu legalności wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie informacji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, sąd administracyjny nie ma możliwości badania wniosków złożonych w ramach dwóch różnych konkursów, a ocena jednego projektu złożonego przez wnioskodawcę nie determinuje oceny innego wniosku tego samego podmiotu (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1955/18, 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1411/12, 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 675/11, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentacji innego projektu złożonego przez skarżącego w ramach innego konkursu nie mogło być przedmiotem badania w niniejszym konkursie. Tym samym zarzut nieprzeprowadzenia takiego postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z powyższych powodów wniosek o przeprowadzenie dowodów sformułowany w pkt. 5 petitum skargi kasacyjnej należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). NSA, zasądzając na rzecz organu 240 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.