Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3240/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] września 2016 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa Zachód z [...] lipca 2016 r. w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 6.4 sady tradycyjne; w punkcie drugim zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że [...] czerwca 2015 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR Warszawa Zachód wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności do obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami płatności rolnośrodowiskowej (wniosek kontynuacyjny). We wniosku zadeklarowała grunty rolne w ramach wariantu 2.1 rolnictwo ekologiczne - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 4,04 ha i w ramach wariantu 6.4 sady tradycyjne na powierzchni 1,80 ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w ramach wariantu 2.1 i odmówił przyznania płatności rolno środowiskowej w ramach wariantu 6.4. Strona wniosła odwołanie w części dotyczącej odmowy przyznania płatności podnosząc, że organ nie przesłał odpowiedniego materiału graficznego i nie wezwał jej do usunięcia braków formalnych. Do odwołania dołączyła szkice działek D1 i F1 z wyrysowanymi miejscami zasadzenia poszczególnych drzew odmian tradycyjnych.
Organ odwoławczy utrzymując decyzję I instancji wskazał, że materiał graficzny dostarczony stronie spełniał wymogi określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Przez materiał graficzny, jak wskazał organ, rozumie się mapy lub inne dokumenty wykorzystywane do przekazywania informacji zawartych w GIS pomiędzy osobami wnioskującymi o pomoc lub wsparcie a państwami członkowskimi.
Organ podkreślił, że z treści § 25 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r. poz. 173 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), wynika obowiązek zaznaczenia na załączniku graficznym miejsc na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium RP przed 1950 r. i dołączenia tego materiału do wniosku począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania. Termin na złożenie załącznika graficznego z zaznaczonymi miejscami nasadzenia drzew odmian tradycyjnych upływał wraz z terminem składania wniosków o przyznanie płatności (§ 23 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). W 2015 r. termin ten został wydłużony do 15 czerwca, maksymalnie zaś do 10 lipca z zastrzeżeniem sankcji terminowych w wysokości 1% płatności za każdy dzień roboczy opóźnienia i nie podlega przywróceniu.
Natomiast strona zgłosiła tę informację dopiero w odwołaniu, to jest po upływie terminu składania wniosków. Wobec braku spełnienia warunków przyznania płatności w wariancie 6.4 organ wykluczył z płatności obie działki rolne – D1 i F1 i odmówił przyznania płatności w ramach tego wariantu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę strony skarżącej i uchylając decyzje organu obu instancji wskazał, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przyjmując wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności objętej przepisami ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, miała obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach szczególnych i ewentualnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku. Jeżeli w złożonym wniosku organ zauważy braki, czy też okaże się, że do wniosku nie dołączono żądanych dokumentów wniosek o dopłaty wymaga uzupełnienia. W takich sytuacjach organ winien w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) wezwać do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni z pouczeniem o ujemnych skutkach w przypadku nie wykonania wezwania.
W ocenie Sądu I instancji organy były zobowiązane, zgodnie z brzmieniem art. 64 § 2 k.p.a., do wezwania skarżącej w celu uzupełnienia braków wniosku. Powołany przepis stanowi normę nakazu obligującą organ, do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków we wskazanym terminie. Nie podejmując działań wymaganych przepisami prawa w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy naruszyły wymienione wyżej przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, bowiem nie wezwały skarżącej do uzupełnienia wniosku, a w konsekwencji wydały decyzję w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 6.4 sady tradycyjne, przedwcześnie.
Reasumując w ocenie WSA w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 6.4 sady tradycyjne.
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi skarżącej poprzez jej oddalenie w całości. Ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a. do rozpoznania skargi, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego t.j.:
- 1) art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str.
- 48) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w sprawie podczas gdy zgodnie z powyższą regulacją prawa unijnego braków wniosku stanowiących o kwalifikowalności nie można uzupełniać po terminie ostatecznym na składanie wniosków, tym samym nie jest możliwe również wystosowywanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwań do uzupełnienia braków formalnych i stosowanie powyższego artykułu przepisu krajowego tak jak nakazał organom ARiMR Wojewódzki Sąd Administracyjny w wytycznych i co stanowiło jedyną przyczynę uchylenia decyzji obu organów
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za podstawę wyroku z 10 listopada 2017 r., V SA/Wa 3240/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. I. B. [...] czerwca 2015 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR Warszawa Zachód wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności do obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami płatności rolnośrodowiskowej (wniosek kontynuacyjny). We wniosku zadeklarowała grunty rolne w ramach wariantu 2.1 rolnictwo ekologiczne - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 4,04 ha i w ramach wariantu 6.4 sady tradycyjne na powierzchni 1,80 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową w ramach wariantu 2.1 i odmówił przyznania płatności rolno środowiskowej w ramach wariantu 6.4.
Strona wniosła odwołanie dołączając szkice działek D1 i F1 z wyrysowanymi miejscami zasadzenia poszczególnych drzew odmian tradycyjnych. Organ podkreślił, że z treści § 25 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika obowiązek zaznaczenia na załączniku graficznym miejsc na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium RP przed 1950 r. i dołączenia tego materiału do wniosku począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania. Termin na złożenie załącznika graficznego z zaznaczonymi miejscami nasadzenia drzew odmian tradycyjnych upływa wraz z terminem składania wniosków o przyznanie płatności (§ 23 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). W 2015 r. termin ten został wydłużony do 15 czerwca, maksymalnie zaś do 10 lipca z zastrzeżeniem sankcji terminowych w wysokości 1% płatności za każdy dzień roboczy opóźnienia i nie podlega przywróceniu. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezzasadnie zarzucił organom administracji publicznej naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., naruszając tym samym przepis prawa materialnego art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Według art. 24 ust. 1 wskazanej ustawy, wniosek o przyznanie pomocy oraz wniosek o płatność w ramach działań objętych programem składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający.
Natomiast, zgodnie z § 25 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, rolnik zaznacza na materiale graficznym miejsca na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia lub odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1950 r. - w przypadku realizacji wariantu czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 - a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Według art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę.
Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.
Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności.
W 2015 roku termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został określony do 15 czerwca, w tym terminie rolnik winien również dołączyć do wniosku załącznik graficzny z zaznaczonymi miejscami nasadzenia drzew odmian tradycyjnych.
Istotną regulację prawną dotyczącą terminu złożenia wniosku zawiera rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Artykuł 13 Złożenie dokumentów po terminie w ustępie 1 stanowi: Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. (...) Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.
Te regulacje krajowe i unijne określają termin złożenia kompletnego wniosku, rozporządzenie nr 640/2014 określa ostateczny termin złożenia wniosku o przyznanie płatności, po upływie którego nie jest możliwe złożenie wniosku, ani też jego uzupełnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 2019 r., I GSK 1392/18 (LEX nr 2778667) zaprezentował trafne stanowisko:" (...) Taki sam charakter mają również terminy określone w art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 640/2014. Podkreślić należy, że uchybienie terminowi prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Tak więc termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, a konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Terminy materialne nie podlegają bowiem przywróceniu na podstawie przepisów k.p.a."
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony.