Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 426/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K.K. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni z [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.
Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w całości wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie orzeczenia, a także decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu II instancji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 19 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.Ll995.312.1 z 23 grudnia 1995 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie 2988) oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE.L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18–58 ze zm.; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243 ze zm.; dalej: rozporządzenie 796) poprzez wadliwe zastosowanie i uznanie, że zobowiązanie do zwrotu płatności nie jest przedawnione;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji prawa materialnego opisanego w pkt 1 powyżej, które miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy przez oddalenie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony i świadka B.K., co do treści uzyskanego przez nich pouczenia od pracownika ARiMR w zakresie obowiązków związanych ze zbyciem działek leśnych, art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie, że ww. błędne pouczenie skarżącego przez pracownika ARiMR stanowić może okoliczność wyłączającą stosowanie sankcji finansowych (zwrot płatności) wobec skarżącego względnie może stanowić o działaniu w dobrej wierze w rozumieniu 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 9 k.p.a. poprzez udzielenie skarżącemu przez pracownika ARiMR mylnych informacji/pouczeń co do stanu prawnego dotyczącego dopłat na zalesianie, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony i zeznań świadka, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy poprzez rezygnację z przesłuchania strony i z zeznań świadka, art. 78 § 1 k.p.c. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron i zeznań świadka, art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Strona skarżąca pismem z 4 czerwca 2021 r. rozbudowała uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że za bezzasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów prawa procesowego w kontekście ustaleń faktycznych, odnoszących się do kwestii dobrej wiary skarżącego.
Nie ulega wątpliwości, że skarżący – składając 1 lipca 2005 r. wniosek – złożył zapewnienie, że znane są mu zasady przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Zobowiązał się nie tylko do prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych przez 20 lat od otrzymania pierwszej płatności na zalesianie, ale także do niezwłocznego poinformowania na piśmie organu o przeniesieniu własności części lub całości działek rolnych objętych wnioskiem na rzecz innego producenta rolnego.
Żadnego z tych zobowiązań skarżący nie dotrzymał, bowiem – co wynika z aktów notarialnych – B. I..K. K. przekazali 12 lipca 2006 r. działki ewidencyjne nr 239 i 246 na rzecz M.K., zaś 261 na rzecz R.K. W efekcie Kierownik BP ARiMR w Bytowie decyzją z [...] maja 2012 r. wstrzymał skarżącemu płatność, co zaaprobował organ II instancji, a także WSA w Gdańsku wyrokiem z 12 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 30/14 – oddając skargę oraz NSA wyrokiem z 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1751/14, oddalając skargę kasacyjną skarżącego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi potrzeby dowodzenia – w sposób zaproponowany w zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej – dobrej wiary skarżącego, gdyż zupełnie co innego wynika z wyżej przytoczonych faktów i orzeczeń sądów. Jest oczywiste, że skarżący winien kierować się zapewnieniami, które sam złożył we wniosku z 1 lipca 2005 r. Skoro tego nie uczynił, to działał w złej wierze, a jeżeli o przeniesieniu własności działek organ dowiedział się 30 czerwca 2011 r. na skutek wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień, to ma zastosowanie treść wyroku NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 99/14, w którym wskazano na to, że "skarżący nie może skutecznie powoływać się na brak wiedzy o możliwych skutkach przeniesienia własności działki, gdyż składając wniosek (...) podpisał oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności i zobowiązał się do prowadzenia uprawy leśnej na zgłoszonych gruntach rolnych przez 20 lat.
Zobowiązał się też do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy przeniesienia własności (...) działek objętych wnioskiem".
Tych konstatacji nie podważa treść pisma z 4 czerwca 2021 r., w której pełnomocnik skarżącego cytuje poglądy judykatury i doktryny, mające podważać tezę organów i Sądu I instancji, że skarżący dokonując przekazania gruntów synom i nie powiadamiając o tym organu – działał w złej wierze. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że skarżący mógł uniknąć konsekwencji w postaci zwrotu pobranych płatności, dochowując przyrzeczeń, które zobowiązał się przestrzegać, składając stosowny wniosek. Zapewnienie złożone przez niego na piśmie jest na tyle czytelne, że nie wymagało jakiejkolwiek interpretacji.
Warto przywołać także konstatację NSA poczynioną w wyroku z 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1751/14, który w kwestii błędnego poinformowania strony przez pracownika ARiMR wskazał: "w rozpoznawanej sprawie można jedynie mówić jedynie o niestarannym działaniu skarżącego, a nie wadliwym działaniu organów. Wymaga bowiem podkreślenia, że K.K. występując o przyznanie wsparcia finansowego ze środków publicznych jednocześnie nałożył na siebie obowiązki, których niezachowanie obwarowane jest negatywnymi konsekwencjami. Nawet zaistnienie błędnego pouczenia organu nie może uchylać konsekwencji wynikających z cytowanego przepisów prawa, których znajomość obciąża skarżącego".
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zarzut obrazy przepisów postępowania nie jest zasadny. Konsekwentnie zatem – przyjmując, że skarżący działał w złej wierze – stwierdzić należy, że i zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny, skarżący bowiem – co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i treści pisma z 4 czerwca 2021 r. – przyjmuje dobrą wiarę skarżącego, co należy – z przyczyn wyżej wskazanych – wykluczyć.
Na wstępie wskazać należy, że skarżący kasacyjnie w zarzucie formułuje tezę o niewłaściwym zastosowaniu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988, a także art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796, by w uzasadnieniu podnieść, że "Sąd I instancji nie wyjaśnił wzajemnej relacji tych przepisów". Tymczasem Sąd I instancji wskazał, że "organy słusznie przyjęły i wykazały w uzasadnieniu, że nie zaszły podstawy do przyjęcia, że skarżący działał w dobrej wierze, co pozwoliłoby na zastosowanie czteroletniego, zamiast dziesięcioletniego okresu przedawnienia. W odniesieniu do pobranych płatności na zalesianie w latach 2006–2009, a które miały miejsce w dniach: 19 lipca 2006 r., 16 listopada 2007 r., 23 września 2008 r., 27 sierpnia 2009 r. prawidłowo orzeczono o ich zwrocie, gdyż nie upłynął 10 letni okres przewidziany w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796, powodujący brak obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w tych latach.
Zaistniały także podstawy do orzeczenia o zwrocie pobranych przez skarżącego płatności na zalesianie w 2010 r. dokonanej dnia 15 października 2010 r., do której odnosi się art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988, a który do płatności na lata 2006–2009 nie ma zastosowania (ma on zastosowanie tam, gdzie przepisy unijne dla poszczególnych płatności nie regulują kwestii przedawnienia wcale lub czynią to w stopniu nieuwzględniającym wszystkich aspektów tej instytucji). Przy czym, nie może budzić wątpliwości, że wypłacane na rzecz skarżącego świadczenia z tytułu zalesienia gruntów rolnych realizowane były w ramach programów wieloletnich (PROW 2007–2013).
Zatem zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988, w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu (nie zaś do momentu zakończenia realizacji podjętego zobowiązania). Upływ terminu przedawnienia nie mógł więc nastąpić później niż dnia 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu, stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005 r., str. 1 ze zm.). Jednak należy mieć na uwadze, że do dnia ostatecznego zakończenia programu, wystąpiły zdarzenia prawne, powodujące przerwanie biegu terminu przedawnienia, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, doręczone stronie skarżącej w dniu 30 kwietnia 2013 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy).
Trzeba też pamiętać, że również przed zakończeniem programu zapadły ww. decyzje w przedmiocie wstrzymania płatności na zalesianie. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub do postępowania w sprawie nieprawidłowości. Oznacza to, że w odniesieniu do ostatnio otrzymanej płatności w dniu 15 października 2010 r., nie mogło również dojść do upływu okresu przedawnienia." Jeżeli wziąć pod uwagę to, że skarga kasacyjna ma na celu negację wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, to nie można – prezentując własną interpretację przepisów w kwestii przedawnienia – pominąć rozważań przytoczonych w cudzysłowie. Z drugiej strony wypada wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie formułuje żadnych racjonalnych poglądów na rzecz odrzucenia stosowania zapisów rozporządzenia 796, dowodząc jedynie – w uzasadnieniu – iż datą pierwszego powiadomienia skarżącego o nieuzasadnionym charakterze płatności była decyzja organu I instancji z [...] października 2016 r., wydana po upływie 10 lat od daty płatności części pomocy.
Tymczasem – w realiach niniejszej sprawy – uwzględniając treść art. 79 ust. 5 rozporządzenia 796, wskazać należy, iż bieg terminu przedawnienia jest powiązany z "datą płatności pomocy" (które – za poszczególne lata – zostały wyżej wskazane), a "datą pierwszego powiadomienia beneficjenta (...) o nieuzasadnionym charakterze danej płatności" (w niniejszej sprawie było to zawiadomienie z dnia 30 kwietnia 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności). Tak więc zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania treści art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796 – z racji rzekomego przekroczenia okresu 10 lat w zakresie przedawnienia – jest całkowicie nieuzasadniony.
Również za nieuprawniony należy uznać zarzut odnoszący się do niewłaściwego zastosowania treści art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988, gdyż Sąd I instancji stosowanie tych norm ocenił (vide wyżej przedstawione w cudzysłowie stanowisko Sądu I instancji), a skarga kasacyjna – w tym względzie – nie zawiera, chociażby w jej uzasadnieniu, żadnych elementów polemicznych. Celem zaś wniesionego środka zaskarżenia jest nie tyle wymóg przedstawienia samodzielnej wizji stosowania prawa, ile krytyka przyjętego przez Sąd I instancji sposobu stosowania prawa materialnego i budowania – na tej podstawie – wizji prawidłowej subsumcji tych norm, czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Mając na uwadze to, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, należało ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić.