Uzasadnienie
Postanowieniem z 17 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy [...] nad D. z [...] marca 2017 r. w przedmiocie dopłat do grup taryfowych odbiorców usług kanalizacyjnych i wody z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w okresie od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r.
Wojewoda Małopolski w dniu 28 września 2017 r. zaskarżył w części ww. uchwałę. Zarzucił uchwale naruszenie art. 24 ust. 6 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r. poz. 328).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] nad D. - reprezentowana przez Wójta [...] nad D., wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie. Podniosła, że Wojewoda nie posiada legitymacji skargowej, a organem upoważnionym do zaskarżenia spornej uchwały jest Regionalna Izba Obrachunkowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę.
Stwierdził, że stosownie do art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przepis art. 86 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875; dalej: usg) stanowi zaś, że Prezes Rady Ministrów ma kompetencje do stosowania środka nadzorczego wobec organów samorządu terytorialnego (zawieszenie organów samorządu gminnego - art. 97 ust. 1 usg), natomiast nadzór nad działalnością uchwałodawczą sprawują wojewodowie a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe.
Zakres przedmiotowy nadzoru wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego został tym samym ograniczony w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawach samorządowych, w tym w art. 86 usg, które do zakresu spraw finansowych zastrzegają kompetencję nadzorczą regionalnej izby obrachunkowej. Interpretacji pojęcia "spraw finansowych" należy dokonywać przy uwzględnieniu wyliczenia z art. 11 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 561). Tym samym wojewoda jest właściwy w tych sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej.
Sąd I instancji podkreślił, że uchwała w sprawie dopłat wypełnia zakres określony w art. 11 ust. 1 rio, tj. stanowi uchwałę określającą zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a zatem dotyczy spraw finansowych. Jeżeli więc konkretna uchwała organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego należy do zakresu działalności nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, to wojewodzie nie przysługują w tym zakresie żadne uprawnienia, w tym również wynikające z art. 93 ust. 1 usg, bowiem legitymacja skargowa jest pochodną kompetencji przysługujących organowi nadzoru.
Z powyższych względów Sąd uznał, że Wojewoda nie był podmiotem posiadającym legitymację do złożenia skargi na ww. uchwałę Rady Gminy [...] i środek prawny odrzucił.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Wojewoda Małopolski wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego, t.j.:
- 1. art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077) w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż uchwała w sprawie dopłat podjęta przez radę gminy na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi uchwałę określającą zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, zaś w konsekwencji mieści się w ustawowej definicji dotacji, bowiem wyczerpuje pojęcie "sprawy finansowej", w których właściwym organem nadzoru jest regionalna izba obrachunkowa,
- 2. art. 86 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż wojewoda nie jest organem nadzoru w odniesieniu do "sprawy finansowej", tj. uchwały w sprawie dopłat uchwalonej przez radę gminy na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a właściwym organem nadzoru (posiadającym legitymację skargową) jest regionalna izba obrachunkowa;
- II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa), poprzez odrzucenie skargi Wojewody Małopolskiego na ww. uchwałę Rady Gminy [...] nad D., podczas gdy Wojewoda Małopolski posiada legitymację do jej zaskarżenia,
- 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 163 § 1 w zw. z art. 166 ppsa poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie uznania, iż uchwała w sprawie dopłat stanowi w istocie uchwałę w sprawie udzielania dotacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 50 § 1 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto, stosownie do art. 50 § 2 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Norma prawna z art. 50 § 1 ppsa ma, na co wskazuje § 2 przepisu, charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w innej ustawie (v. m.in. postanowienie NSA z 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 343/06).
Z taką sytuacją - odmiennego określenia legitymacji skargowej - mamy do czynienia w ustawie o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. W myśl art. 93 ust. 1 usg po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, natomiast może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Rozważenia wymaga użyte w ustawie pojęcie organu nadzoru. Stosownie do art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne iżby obrachunkowe. Podobnie stanowi mający w sprawie zastosowanie art. 86 usg. Prezesowi Rady Ministrów przysługuje kompetencja do stosowania środka nadzorczego wobec organów samorządu terytorialnego (zawieszenie organów samorządu gminnego - art. 97 ust. 1 usg). Z kolei nadzór nad działalnością uchwałodawczą sprawują wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe (art. 62 usg).
Zgodnie z przyjętą na gruncie polskiego sądownictwa administracyjnego zasadą ogólną skargowości do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest obowiązany skargę odrzucić (v. postanowienie NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2376/11). Dla stwierdzenia legitymacji do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę istotne znaczenie ma zatem podział kompetencji wyżej wymienionych organów nadzoru.
I tak, skoro art. 62 usg stanowi, że kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków sprawują regionalne izby obrachunkowe, zaś z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2015 r. poz. 525) wynika, że wojewoda jest: organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, to uzasadnionym jest wniosek, że do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej należą sprawy finansowe, a w pozostałym zakresie nadzór sprawuje właściwy wojewoda, z wyjątkiem spraw, w których ustawodawca ustanowił kompetencje Prezesa Rady Ministrów.
Ponownie zatem wymaga podkreślenia, że dla ustalenia legitymacji skargowej istotne znaczenie ma podział kompetencji między organami nadzoru. Jeżeli konkretna uchwała organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego należy do zakresu działalności nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, to wojewodzie nie przysługują w tym zakresie żadne uprawnienia, w tym również z art. 93 ust. 1 usg, bowiem legitymacja skargowa z art. 93 ust. 1 usg jest pochodną kompetencji przysługujących organowi nadzoru. Z powyższego wynika, że wojewoda ma legitymację do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie w ograniczonym zakresie, z wyłączeniem spraw finansowych, co do których legitymacja skargowa przysługuje wyłącznie regionalnej izbie obrachunkowej (v. wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. II GSK 1676/14, postanowienie WSA w Szczecinie z 18 października 2016 r. sygn. I SA/Sz 805/16).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżona uchwała w sprawie dopłat wypełnia zakres określony w art. 11 ust. 1 rio, tj. stanowi uchwałę określającą zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego.
Dotacje przedmiotowe definiowane są jako dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowanych według stawek jednostkowych. Podstawę ich przyznania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi art. 219 ustawy o finansach publicznych. Uzasadnieniem przedmiotowego dotowania jest założenie, że cena usługi komunalnej lub socjalnej nie kompensuje kosztów jej wytworzenia. Część kosztów pokrywana jest zatem dopłatami z budżetu.
Ustawa dozwala na udzielanie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przedmiotowych dotacji samorządowym zakładom budżetowym. Inne podmioty mogą otrzymać dotację przedmiotową tylko wtedy, gdy tak stanowią odrębne przepisy (art. 219 ust. 2 ufp). Przykładem przepisu szczególnego stanowiącego podstawę udzielania dotacji przedmiotowych z budżetu samorządowego jest art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t.: Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), określający dopłaty do cen doprowadzanej wody i odprowadzanych ścieków, przekazywane przez gminę przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, mające charakter dotacji przedmiotowych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. O takim charakterze świadczy ich cel, mający charakter publiczny (dofinansowanie realizacji zdania zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków) oraz kierowanie ich do podmiotu wykonującego zadania publiczne.
O charakterze publicznym powyższych zadań świadczy również treść art. 3 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Ustawodawca przesądził bowiem, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy.
Tym samym, skoro dopłaty objęte zaskarżoną uchwałą nie są przekazywane bezpośrednio mieszkańcom tylko przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonującemu zadania publiczne we wskazanym zakresie, to uchwała określająca zasady ich ustalania oraz wysokość tych opłat mieści się w ustawowej definicji dotacji.
W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organem nadzoru nad sprawami finansowymi obejmującymi dopłaty do grup taryfowych odbiorców usług kanalizacyjnych i wody z budżetu jednostek samorządu terytorialnego nie jest wojewoda, ale regionalna izba obrachunkowa, zaś skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa podlegała odrzuceniu, jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa oddalił skargę kasacyjną.