Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1894/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 58/19, oddalił skargę J. B. i W. B. (wspólników spółki cywilnej [A]) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] września 2005 r. J. B. i W. B. (prowadzący do 31 grudnia 2005 r. działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej "[A]" s.c. J. B., W. B.) przekazali do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za okres sprawozdawczy obejmujący lipiec i sierpień 2005 r.

Następnie, w dniach [...] listopada 2005 r. i [...] stycznia 2006 r. skarżący przekazali do PFRON wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za okres sprawozdawczy obejmujący odpowiednio: wrzesień i październik 2005 r. oraz listopad i grudzień 2005 r.

Ww. wnioski zostały przekazane zgodnie z terminem określonym w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2018 r. poz. 511 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) w brzmieniu obowiązującym w tym okresie.

W związku z prowadzonym wobec spółki "[A]" postępowaniem karnym związanym z podejrzeniem wyłudzenia środków publicznych na szkodę PFRON, tj. przestępstwem, o którym mowa w art. 286 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2016 r. poz. 1137 ze zm.; dalej: k.k.) – przedstawione skarżącym w dniu 15 września 2005 r. saldo dofinansowania za lipiec i sierpień 2005 r. zostało przez Fundusz anulowane, o czym pracodawca został poinformowany za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań.

Pismem z [...] września 2005 r. strona wystąpiła do PFRON w sprawie wstrzymanej wypłaty dofinansowania za lipiec i sierpień 2005 r.

Fundusz postanowieniem z [...] listopada 2005 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.), zawiesił postępowanie w sprawie wypłaty dofinansowania za lipiec i sierpień 2005 r. do czasu uzyskania uprzedniego orzeczenia co do kwestii popełnienia czynu określonego w art. 286 k.k. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r. Sąd Okręgowy w Gdańsku (w sprawie sygn. akt: [...]) uznał J. B. za winnego popełnienia czynu polegającego na tym, że w okresie od lutego 1999 r. do września 2005 r. w Gdańsku, reprezentując "[A]" s.c. J. B., W. B., działając w wykonaniu z góry powziętego zamiaru oraz w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w zakładzie pracy chronionej, wielokrotnie wprowadził w błąd PFRON składając okresowe wnioski o wypłatę świadczeń, w treści których poświadczał nieprawdę odnośnie faktu zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych oraz wypłaty należnych wynagrodzeń pracowniczych, w wyniku czego uzyskał nienależne środki pomocowe w łącznej kwocie 164 081,15 zł. Wyrok jest prawomocny od 31 maja 2012 r.

W dniu [...] grudnia 2012 r. J. B. złożył oświadczenie o potrąceniu wierzytelności powstałej w związku ze wstrzymaniem przez PFRON wypłat dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od lipca do grudnia 2005 r. w łącznej kwocie 159 183,21 zł wraz z ustawowymi odsetkami z przysługującą Funduszowi wierzytelnością z tytułu obowiązku naprawienia szkody w całości poprzez zapłatę kwoty 164 081,15 zł nałożonego prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Gdańsku z 3 czerwca 2011 r.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. Prezes Zarządu PFRON wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący lipiec i sierpień 2005 r.

Decyzją z [...] maja 2016 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił stronie wypłaty dofinansowania za miesiące od lipca do grudnia 2005 r.

Organ I instancji wskazał, że należność strony wobec Funduszu wynika z wyroku karnego i została orzeczona na podstawie art. 46 § 1 k.k., natomiast dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest instytucją sfery publicznoprawnej. Zdaniem organu, nie jest możliwe potrącenie tych należności.

Fundusz zaznaczył, że zgodnie z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2004 r. do 29 lipca 2007 r., miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Na dzień ustalenia sald za miesiące od lipca do grudnia 2005 r. wnioskodawca posiadał zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu wynikające z niewykonania przez niego ww. prawomocnego wyroku Sądu.

Wobec powyższego Fundusz ustalił Stronie dofinansowanie za ww. miesiące w wysokości 0,00 zł. Wskazano, że do dnia 17 lutego 2016 r. Strona nie wykonała ww. wyroku, tym samym istniała na ten dzień zaległość w zobowiązaniach, co oznacza brak podstaw do zmiany stanowiska organu.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] września 2016 r. uchylił decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] maja 2016 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji zarzucił Funduszowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez nieumożliwienie stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Organ I instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] listopada 2017 r. odmówił Stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od lipca do grudnia 2005 r. Organ wskazał, że pismami z 21 października i 14 listopada 2016 r. poinformowano stronę m.in., że zaległość w zobowiązaniach wobec PFRON, wynikająca z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z 3 czerwca 2011 r. i wynosząca 164 081,15 zł została spłacona w dniu 18 sierpnia 2016 r. Jednakże informacja o saldzie przysługującego dofinansowania została wysłana po terminie, o którym mowa w art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji. Termin na wyjaśnienie niezgodności między kwotą dofinansowania ustaloną przez Fundusz a kwotą dofinansowania wnioskowaną przez stronę wynosi 14 dni od otrzymania przez stronę informacji o saldzie przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia za miesiące od lipca do grudnia 2005 r., tj. w dniu 17 lutego 2016 r. Na ten dzień strona posiadała nadal ww. zaległość w zobowiązaniach wobec Funduszu wynikającą z niewykonania prawomocnego wyroku z 3 czerwca 2011 r.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Funduszu. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości (bez względu na tytuł ich powstania) w zobowiązaniach wobec Funduszu. Jak przyznał Minister, pracodawca złożył terminowo wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych (Wn-D) za okres od lipca do grudnia 2005 r., jednak po otrzymaniu wniosku Fundusz nie podjął czynności związanych z uzgodnieniem salda, gdyż uzyskał informację o prowadzeniu postępowania wobec "[A]" s.c. w związku z podejrzeniem wyłudzenia środków publicznych na szkodę PFRON. Minister wyjaśnił, że wobec powyższego procedura uzgodnienia salda była przeprowadzona ze znacznym opóźnieniem, już po upływie terminu określonego w art. 26 c ust. 4 a ustawy o rehabilitacji, a istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma dokładne określenie dnia, do którego należy odnieść ustalenie stanu salda.

Strona, pomimo wezwania, nie potwierdziła zgodności salda za sporne miesiące i nie wykonała prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z 3 czerwca 2011 r. Tym samym istniała zaległość w zobowiązaniach wobec Funduszu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem WSA, z przepisów ustawy o rehabilitacji, w szczególności art. 26a ust. 8, wynika brak możliwości uzgodnienia salda dofinansowania w każdym przypadku posiadania zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Sąd podkreślił, że skarżąca spółka posiadała zaległość z tytułu wpłat na Fundusz wynikającą z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z 3 czerwca 2011 r. i wynoszącą 164 081,15 zł. Termin na wyjaśnienie niezgodności między kwotą dofinansowania ustaloną przez Fundusz a kwotą dofinansowania wnioskowaną przez stronę wynosi 14 dni od otrzymania przez stronę informacji o saldzie przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia za miesiące od lipca do grudnia 2005 r., co oznacza, że w tej sprawie upłynął on w dniu 17 lutego 2016 r. Na ten dzień strona posiadała nadal ww. zaległość w zobowiązaniach wobec Funduszu wynikającą z niewykonania prawomocnego wyroku z 3 czerwca 2011 r.

W związku z tym, w ocenie WSA, nie doszło do uzgodnienia salda w terminie określonym w art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tym przepisem, procedura uzgadniania salda dofinansowania jest ograniczona czasowo. Zatem w przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, Fundusz miał obowiązek wydać decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że organy obu instancji prowadziły postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury. Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. bowiem w niniejszej sprawie organ podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli wspólnicy spółki cywilnej [A], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie składając oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):

1. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że powyższe przepisy nie zostały naruszone w okolicznościach, w których niezgodna z zasadami logiki analiza zebranego materiału dowodowego stanowiła o dowolnej a nie swobodnej jego ocenie i w konsekwencji doprowadziła do błędów w ustaleniach faktycznych w postaci uznania, że:
2. a) Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dalej jako "Fundusz", zobowiązany był w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy wydać decyzję o odmowie wypłaty dofinansowania,
3. b) po stronie pracodawcy [A] s.c. J. B., W. B. w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie (a zatem w terminie właściwym do czynienia ustaleń w zakresie istnienia po stronie pracodawcy zaległości), a także w dniu 17 lutego 2016 r. (przy przyjęciu, że możliwe było uzgodnienie salda dopiero w tym dniu i dopiero wówczas powinno się dokonywać oceny istnienia zaległości po stronie pracodawcy), istniała zaległość, dająca podstawę do wydania decyzji o odmowie dofinansowania, podczas gdy zaległość taka nie istniała,
4. c) wierzytelność wynikająca z zapadłego wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku dotyczyła pracodawcy, podczas gdy dotyczyła osoby fizycznej J. B., a zatem uznanie ewentualnej jego zaległości za zaległość spółki skutkujące wydaniem decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania było niezasadne,
5. d) pomimo nieprzekazania pracodawcy w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosków o dofinansowanie wynagrodzeń za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień, październik, listopad i grudzień 2005 r. informacji o saldzie przysługującego dofinansowania i ewentualnie o wysokości istniejącej zaległości, nie nastąpił upływ terminu ustawowego do uzgodnienia salda, a zatem również do wydania decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania, zwłaszcza że w terminie do wydania decyzji organ nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie dokonał zawieszenia postępowania co okresów sprawozdawczych od września do grudnia 2005 r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a zatem ewentualne późniejsze uzgodnienie salda uznać należy, jako dokonane z naruszeniem terminu ustawowego, jako niebyłe, niewywołujące skutków prawnych, w tym niedające podstawy do odmowy wypłaty dofinansowania,
6. 2. art 134 § 1 p.p.s.a. poprzez faktyczne nierozpoznanie zarzutów powołanych przez skarżących – co wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w którym nie rozważono uchybień podniesionych w treści skargi – w postaci:
7. a) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj. art. 26a ust. 8 w zw. z art. 26c ust. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień składania wniosków o dofinansowanie, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wierzytelność z tytułu obowiązku naprawienia szkody przysługująca Funduszowi od innej osoby niż pracodawca może stanowić zaległość pracodawcy w zobowiązaniu wobec Funduszu w rozumieniu art. 26a ust. 8 powołanej ustawy, co umożliwiało Funduszowi wydanie decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników, podczas gdy zważywszy na to, iż w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie pracodawca nie posiadał zaległości względem Funduszu, w rozumieniu przepisu art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, a ponadto orzeczony obowiązek naprawienia szkody nawet gdyby uznać go za zaległość w rozumieniu ww. ustawy (czemu strona zaprzecza) obejmował J. B., a nie pracodawcę spółkę [A] s.c., nieuzgodnienie salda i odmowa wypłaty dofinansowania z powołaniem się na niewykonanie przez skarżących obowiązku naprawienia szkody a także z powołaniem się na zaległość, która miała istnieć po stronie pracodawcy niemalże 10 lat po złożeniu wniosku, było działaniem nieznajdującym uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa,
8. b) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj. art. 26c pkt 3 i 4 w zw. z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosków o dofinansowanie za miesiące od września do grudnia 2005 r. poprzez ich niezastosowanie i nieprzekazanie pracodawcy w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosków o dofinansowanie wynagrodzeń za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień, październik, listopad i grudzień 2005 r. informacji o saldzie przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia, co w konsekwencji na skutek niedopełnienia przez Fundusz nałożonego na niego obowiązku w terminie, doprowadziło do uniemożliwienia dokonania uzgodnienia salda i skutkowało niewypłaceniem dofinansowania za wskazane powyżej miesiące, podczas gdy zważywszy na to, iż pracodawca nie posiadał zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu i spełnił nałożone na niego ustawą obowiązki, brak było podstaw do niedokonania wypłaty kwot dofinansowania,
9. – a w konsekwencji nierozpoznania przez Sąd I instancji powyższych zarzutów skargi brak ustalenia, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały powołane przez skarżących przepisy prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy,
10. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na możliwość dokonania oceny prawidłowości rozumowania Sądu I instancji poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom ustawowym, tj. bez zgodnego z celem, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnienia przez sąd orzekający, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej, tzn. naruszeniu przepisów postępowania. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął stan faktyczny sprawy i go przedstawił. Stan faktyczny rzeczywisty, ustalony i przyjęty został zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).

Natomiast wniesiony środek prawny nie zawiera zarzutów opartych na naruszeniu prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucili wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, poprzez brak wyjaśnienia przez sąd orzekający, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W tej mierze wymaga podkreślenia, że art. 141 § 4 p.p.s.a. – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie: jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast podważać dokonanej przez Sąd I instancji wykładni bądź zastosowania przepisów ani też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zasadniczo zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Co wymaga szczególnego podkreślenia, zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów.

Wobec tego brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz – co nie mniej istotne – wskazanie i wyjaśnienie jego podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organów administracji w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę odnośnie do braku ich naruszenia. Jakkolwiek ocena ta nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, to jednak nie może stanowić to podstawy do wnioskowania o naruszeniu przywołanego przepisu prawa.

Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego nie może również nie uwzględniać następującej okoliczności. Mianowicie, skoro art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego, to za uzasadnione należałoby również uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby wykazania wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy tak, jak wymaga tego art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie omawianego zarzutu nie zawiera tego elementu, a ograniczenie się w tym względzie przez autora skargi kasacyjnej do prezentacji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie może być uznane za wystarczające dla wniosku o naruszeniu wymienionego przepisu prawa i to w stopniu, który nie pozostawałby bez wpływu na wynik sprawy.

Ponadto należy stwierdzić, że sąd I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Nie oznacza to jednak, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie – co należy podkreślić – w jakim jest to konieczne do rozstrzygnięcia danej sprawy oraz do oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia.

Jedynie pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz ich wykazanie w skardze kasacyjnej może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji. Analiza uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego nie zawiera jednak wskazanego elementu, co również w omawianym zakresie nie może pozostawać bez wpływu na ocenę jego skuteczności. Strona skarżąca nie wskazała bowiem, ani też nie wyjaśniła w odniesieniu do tak stawianej kwestii, jakie dokładnie deficyty towarzyszą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz jakie jest znaczenie tych deficytów w relacji do znaczenia i doniosłości stawianych w skardze zarzutów, do których (albo w ogóle, albo w niedostatecznym stopniu) miał się nie odnieść Sąd I instancji, co miałoby jednocześnie nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony.

Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

Zdaniem skarżących w sprawie doszło do błędów w ustaleniach faktycznych w postaci uznania, że:

1. a) PFRON zobowiązany był w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy wydać decyzję o odmowie wypłaty dofinansowania,
2. b) po stronie pracodawcy [A] s.c. J. B., W. B. w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie, a także w dniu 17 lutego 2016 r. (przy przyjęciu, że możliwe było uzgodnienie salda dopiero w tym dniu i dopiero wówczas powinno się dokonywać oceny istnienia zaległości po stronie pracodawcy), istniała zaległość, dająca podstawę do wydania decyzji o odmowie dofinansowania, podczas gdy zdaniem strony skarżącej zaległość taka nie istniała,
3. c) wierzytelność wynikająca z zapadłego wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku dotyczyła pracodawcy, podczas gdy zdaniem kasatora dotyczyła ona osoby fizycznej J. B. Tym samym uznanie ewentualnej jego zaległości za zaległość spółki skutkujące wydaniem decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania było niezasadne,
4. d) pomimo nieprzekazania pracodawcy w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosków o dofinansowanie wynagrodzeń za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień, październik, listopad i grudzień 2005 r. informacji o saldzie przysługującego dofinansowania i ewentualnie o wysokości istniejącej zaległości, nie nastąpił upływ terminu ustawowego do uzgodnienia salda, a zatem również do wydania decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania, zwłaszcza że w terminie do wydania decyzji organ nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie dokonał zawieszenia postępowania co okresów sprawozdawczych od września do grudnia 2005 r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Tym samym zdaniem skarżących ewentualne późniejsze uzgodnienie salda jako dokonane z naruszeniem terminu ustawowego uznać należało jako niewywołujące skutków prawnych, w tym niedające podstawy do odmowy wypłaty dofinansowania.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stanął na stanowisku, że nieuzgodnienie salda w terminie, o którym mowa w art. 26 c ust. 4 a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w każdym wypadku prowadzi do wydania decyzji odmawiającej wypłaty dofinansowania.

Zdaniem NSA formułując powyższy pogląd, na tle konkretnej sprawy, Sąd I instancji, wbrew zarzutom skarżących dokonał prawidłowej oceny stosowania przez organy orzekające regulacji dotyczącej procedury uzgadniania salda i w jego działaniu nie sposób doszukać się wadliwej bo dokonanej z naruszeniem wskazanych przez skarżących przepisów art. 7, 77 § 1, 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oceny legalności wydanych w sprawie decyzji. Odnosząc się zatem do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych w sposób sformułowany przez skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zakres postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wyznaczały przepisy prawa materialnego – art. 26 a ust 8, art. 26 c ust 3, ust 4 a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2016 poz. 2046 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2004r. do 29 lipca 2007r.

Zgodnie z art. 26 c ust. 3 ww. ustawy Fundusz w terminie 7 dni od dnia przekazania przez pracodawcę wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, przekazuje informacje o saldzie przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia.

W przypadku gdy ustalona przez Fundusz kwota dofinansowania jest równa kwocie dofinansowania wykazanej we wniosku pracodawcy, Fundusz przesyła pracodawcy informację o wysokości salda przysługującego dofinansowania wraz z informacją o uzgodnieniu salda (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych Dz. U. z 2003 Nr 232 poz. 2330). Natomiast gdy ustalona przez Fundusz kwota dofinansowania jest inna niż kwota dofinansowania wykazana we wniosku pracodawcy, Fundusz przesyła pracodawcy informację o ustalonej przez siebie kwocie dofinansowania wraz z dokładną informacją o sposobie ustalenia tej kwoty oraz wzywa pracodawcę do wyjaśnienia niezgodności w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2003 r.). Tym samym dopiero uzgodnienie salda kreuje po stronie Funduszu obowiązek przekazania w terminie 7 dni miesięcznego dofinansowania na rachunek bankowy pracodawcy.

Z przytoczonych regulacji wynika, że w świetle obowiązującego w sprawie stanu prawnego uzgadnianie salda było istotnym i jednocześnie niezbędnym etapem procesu przyznawania miesięcznego dofinansowania. Zgodnie natomiast z art. 26 a ust 8 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie przysługiwało pracodawcy, który nie posiadał zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu.

Niewątpliwie inicjatywa wszczęcia procedury uzgadniania salda należy do Funduszu i jest związana z weryfikacją wniosku złożonego przez pracodawcę.

W rozpoznawanej sprawie po otrzymaniu wniosku skarżących Fundusz istotnie nie podjął czynności związanych z uzgodnieniem salda. W związku z tym nie doszło do jego uzgodnienia w terminie określonym w art. 26 c ust. 4 a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Okoliczność ta nie może jednakże uzasadniać przyjęcia tezy, iż procedura ta nie mogła być w późniejszym czasie przeprowadzona. Postępowanie bowiem w przedmiocie wniosków o wypłatę dofinasowania za miesiące lipiec-sierpień 2005r. zostało zawieszone z uwagi na prowadzone wobec pracodawcy postępowanie w przedmiocie wyłudzenia środków publicznych na szkodę PFRON. Fakt, iż organ nie zawiesił postępowania w zakresie wypłaty dofinansowania za okres od września do grudnia 2005r. nie może mieć wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia. Także twierdzenie skarżących, iż stan zaległości powinien zostać ustalony na dzień złożenia wniosków nie znajduje uzasadnienia prawnego skoro zgodnie z przedstawionymi wyżej regulacjami wynikającymi z art 26 c ust 4 a w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2003 r. w sytuacji gdy informacja o saldzie przysługującego stronie dofinansowania została stronie wysłana po terminie określonym w rozporządzeniu decydujące znaczenie ma stan zaległości w dniu faktycznego rozstrzygnięcia o wypłacie dofinansowania.

W tej sytuacji zasadnie w sprawie przyjęto, że PFRON zobowiązany był w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy wydać decyzję o odmowie wypłaty dofinansowania za miesiące od lipca do grudnia 2005r. skoro proces uzgodnienia salda, o którym mowa w art. 26 c ust 4a ustawy o rehabilitacji nie został dokonany. Tym samym nieuzasadnione jest stanowisko skarżących, że późniejsze uzgodnienie salda jako dokonane z naruszeniem terminu nie wywoływało skutków prawnych i nie dawało podstawy do odmowy wypłaty dofinansowania.

Prawidłowo też Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, iż pracodawca w terminie do wyjaśnienia niezgodności między kwotą dofinansowania ustaloną przez Fundusz a kwotą wnioskowaną przez stronę posiadał zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu.

Nie można bowiem podzielić w tym względzie twierdzenia skarżących, że skoro wierzytelność wynikająca z wyroku karnego Sądu Okręgowego w Gdańsku dotyczyła osoby fizycznej J. B. – nie była zaległością spółki, co oznacza, że wydanie decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania było niezasadne.

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle art. 26 a ust 8 ustawy o rehabilitacji posługującego się terminem "pracodawca" w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, status przedsiębiorcy przysługuje wszystkim wspólnikom. Oznacza to, że wobec zatrudnionych pracowników pracodawcą jest każdy ze wspólników, a nie spółka (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 21 lutego 2018 r. sygn. akt III AUa 422/17). Podmiotami praw i obowiązków spółki cywilnej są zatem wszyscy wspólnicy łącznie i to oni są zbiorowym pracodawcą dla zatrudnionych pracowników. Regulacja ta koreluje z art. 864 k.c. statuującym solidarną odpowiedzialność wspólników za jej zobowiązania.

Tym samym wyrok karny skazujący J. B. jako reprezentanta spółki cywilnej [A] za przestępstwo wyłudzenia nienależnych środków pomocowych na szkodę PFRON za okres od lutego 1999r. do września 2005 r. i zobowiązujący go do naprawienia w całości szkody wyrządzonej ww. przestępstwem przez zapłatę na rzecz Funduszu kwoty 164 081,15 zł określał wierzytelność Funduszu wobec pracodawcy. Zadłużenie to nieuregulowane przez J. B. na dzień uzgodnienia salda i dzień w którym mijał termin na jego uzgodnienie uzasadniały stanowisko organów o odnowie wypłaty dofinansowania do pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane okresy sprawozdawcze.

Zasadnie WSA w Warszawie zaakceptował stanowisko organów uznając, że w prowadzonym przezeń postępowaniu podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwie przeanalizowano okoliczności podniesione przez skarżących. W myśl zasady wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący został rozpatrzony materiał dowodowy a na jego podstawie zgodnie z zasadą określoną w art. 80 k.p.a. oceniono, czy dana okoliczność została udowodniona. Istota zasady określonej wskazanym wyżej przepisem sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Stanowisko strony sprowadza się natomiast do polemiki z poczynionymi ustaleniami, co z przyczyn wyżej wskazanych nie mogło znaleźć uznania.

Zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. również nie okazał się trafny.

Postawiony jako zarzut procesowy z racji jego uzasadnienia wskazuje de facto na zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną subsumcję tzn. niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego art. 26a ust. 8 w zw. z art. 26c ust. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień składania wniosków o dofinansowanie i uznanie, że wierzytelność z tytułu obowiązku naprawienia szkody przysługująca Funduszowi J. B. może stanowić zaległość pracodawcy w zobowiązaniu wobec Funduszu w rozumieniu art. 26a ust. 8 powołanej ustawy, co umożliwiało Funduszowi wydanie decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników, podczas gdy zdaniem kasatora w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie pracodawca nie posiadał zaległości względem Funduszu, w rozumieniu przepisu art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji oraz błędnego zastosowania art. 26c pkt 3 i 4 w zw. z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosków o dofinansowanie za miesiące od września do grudnia 2005 r. poprzez ich niezastosowanie i nieprzekazanie pracodawcy w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosków o dofinansowanie wynagrodzeń za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień, październik, listopad i grudzień 2005 r. informacji o saldzie przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia.

W konsekwencji powyższego niedopełnienia przez Fundusz nałożonego na niego obowiązku w terminie doszło, zdaniem skarżących do uniemożliwienia dokonania uzgodnienia salda i skutkowało niewypłaceniem dofinansowania za wskazane powyżej miesiące. W ocenie autora skargi kasacyjnej skoro pracodawca nie posiadał zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu i spełnił nałożone na niego ustawą obowiązki, brak było podstaw do odmowy wypłaty dofinansowania.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu procesowego, wskazać należy, iż przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie.

Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów postępowania obowiązujących ten organ.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji nastąpiła przez WSA z uwzględnieniem aspektów skargi, które odnoszą się do kwestii uzgadniania salda i istnienia zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, iż dniem faktycznego rozstrzygnięcia o wypłacie dofinansowania jest dzień przesłania pracodawcy przez Fundusz informacji o uzgodnieniu salda przysługującego dofinansowania. W tym dniu pracodawca nie może mieć zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. W sytuacji gdy informacja o saldzie przysługującego dofinansowania została wysłana po terminie, o którym mowa w art. 26 c ust 4 a ustawy o rehabilitacji, terminem, w którym możliwe jest uzgodnienie salda, jest określony w § 4 ust 2 rozporządzenia w sprawie dofinansowania termin na wyjaśnienie niezgodności między kwotą dofinansowania ustaloną przez Fundusz a kwotą dofinansowania wnioskowana przez stronę.

Z niepodważonych skutecznie ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że zarówno w dacie ustalania salda, jak i na dzień, w którym mijał termin na jego uzgodnienie (17 lutego 2016 r.) pracodawca miał zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu z racji orzeczonego wyrokiem karnym obowiązku naprawienia szkody wyrządzonej przez J. B. (pracodawcę) przestępstwem wyłudzenia z Funduszu w okresie od lutego 1999 do września 2005 r. nienależnych pracodawcy środków pomocowych. Doprowadziło to WSA w Warszawie do uzasadnionego wniosku, że w dniu faktycznego rozstrzygnięcia o wypłacie pracodawca miał zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, a tym samym zasadna była decyzja dotycząca odmowy wypłaty wynagrodzenia do pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane przez skarżących okresy sprawozdawcze.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionej podstawie, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.