Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 505/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę L. G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] marca 2017 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że 17 czerwca 2015 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 (płatności rolnośrodowiskowej). Zadeklarowała ona realizację pakietów: 2 – rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3 – trwałe użytki zielone – pow. 30,72 ha, 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 – pow. 0,69 ha, 4 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków – pow. 31,21 ha, 5 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków na pow. 60,30 ha.
W toku postępowania strona wycofała wniosek w zakresie realizacji pakietu 2.3 i w tym zakresie umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje organów obu instancji były w powyższym zakresie prawidłowe. W pozostałym zakresie wniosek został poddany kontroli administracyjnej. Ustalono w jej trakcie, że strona podjęła zobowiązanie w programie rolnośrodowiskowym po raz pierwszy 15 marca 2010 r. w pakietach: 2 – rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3 – trwałe użytki zielone, 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000, 5 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków.
Wskazano, że ostatnim rokiem składania wniosków był rok 2014, bowiem 5-letni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego trwał 5 lat – do 15 marca 2015 r. Nie było zatem podstaw do przyznania płatności na rok 2015. W czwartym i piątym roku realizacji programu strona zadeklarowała realizację pakietu 4 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Dodanie tego wariantu 4.1. w latach 2013 i 2014 nie było możliwe, wobec czego nie było również podstaw do przyznania płatności z tego tytułu za rok 2015.
Strona zadeklarowała realizację tego pakietu również w 6 roku realizacji programu – na pow. 31,21 ha. Nie było jednak podstaw do przyznania płatności w tym zakresie. Również w tej kwestii decyzje organów obu instancji w ocenie Sądu pierwszej instancji były prawidłowe.
Strona wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przed Sądem spraw o sygn. akt III SA/Po 1265/15 i III SA/Po 407/16. Nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt III SA/Po 407/16 dotyczy decyzji w zakresie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013. Sprawa o sygn. akt III SA/Po 1265/15 dotyczyła nieskutecznego przejęcia przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego za rok 2013 (Sąd wydał nieprawomocny wyrok oddalający skargę 6 kwietnia 2015 r.).
Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że wyroki wydane w powyższych sprawach są wprawdzie nieprawomocne, ale zaskarżone akty administracyjne są ostateczne i wywołują określone skutki prawne. Mogły one zatem stanowić podstawę wydania decyzji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotyczącym płatności na rok 2015. W przypadku uchylenia powyższych wyroków i aktów administracyjnych dotyczących płatności na rok 2013 będzie istniała podstawa do wznowienia postępowania w zakresie płatności na rok 2015.
Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1265/15 Sąd wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r. oddalił skargę. W tej sprawie Sąd rozstrzygał kwestię zasadności odmowy przez organ przywrócenia skarżącej terminu do usunięcia braków we wniosku dotyczącym wstąpienia skarżącej do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych. Sąd oddalając skargę skarżącej przesadził tym samym, że organ miał rację w powyższej kwestii.
Tym samym należało uznać, że nie doszło do skutecznego przejęcia posiadania przez skarżącą gruntów. Ta z kolei okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez tut. Sąd wszczętej na skutek skargi na decyzję organu przyznającą skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości (sprawa o sygn. akt III SA/Po 407/16). W sprawie tej Sąd wydał 15 grudnia 2016 r. wyrok, którym oddalił skargę skarżącej wniesioną na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z [...] marca 2016 r. wydaną w tymże przedmiocie.
Sąd uznał tym samym za prawidłowe ustalenia organu, że wskutek nieskutecznego przejęcia przez skarżąca działek w ramach pakietu 5.1, płatność nie mogła być przyznana a także, że rok 2013 był czwartym rokiem realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i zwiększenie powierzchni pakietu 5 w wariancie 5.1 o powierzchnię nieskutecznie przejętych działek stanowiło nieuprawnioną próbę zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego wskutek czego ostatecznie płatność rolnośrodowiskowa w ocenie Sądu prawidłowo została przez organ umniejszona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. obrazę:
- 1) przepisów o postępowaniu, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, że nie doszło do skutecznego przeniesienia posiadania gruntów rolnych od M. W., w sytuacji gdy kwestia ta nie została ostatecznie przesądzona, albowiem postępowanie w tym przedmiocie nie zostało prawomocnie zakończone;
- b) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków w postępowaniu o przeniesienie posiadania gruntów rolnych od M. W. – skarga kasacyjna od wyroku Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1265/15 – podczas, gdy okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy – co podkreślił również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku.
Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.
Rozpoznanie sprawy w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku nie może wyjść poza ramy zaskarżenia i poszukiwać nowych podstaw kasacyjnych lub też modyfikować już istniejące. Tak więc skuteczność skargi kasacyjnej zależy w znacznym stopniu od tego, czy została ona prawidłowo sformułowana, zgodnie z wymogami określonymi w p.p.s.a.
Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej powinny być skierowane pod adresem sądu pierwszej instancji, a zatem jako podstawę zaskarżenia skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne w połączeniu z odpowiednimi przepisami procesowymi i/lub materialnymi, jakie miały lub powinny mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Nadto, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna być oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo – na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyraźne rozdzielenie podstaw kasacyjnych (na materialną i procesową) oznacza, że podstawą zarzutów kasacyjnych powinny być normy (na zasadzie wyłączności) materialne albo procesowe (ustrojowe), bez możliwości powoływania ich zamiennie lub uzupełniająco.
Należy też wskazać, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany nie tylko do wskazania przepisu prawa (z podaniem jednostki redakcyjnej – artykułu, paragrafu, ustępu, punktu, litery, itd.), ale też do wyjaśnienia, na czym polega jego naruszenie, a dodatkowo, w przypadku naruszenia prawa materialnego – wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), natomiast w przypadku prawa procesowego – wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o innej treści. W orzecznictwie jak i piśmiennictwie przez błędną wykładnię prawa materialnego przyjmuje się błąd w rozumowaniu i niewłaściwe odczytanie treści poddanej interpretacji normy materialnej, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego – mylne przyporządkowanie określonej normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie odpowiadają w pełni wymogom ustawowym. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła (na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, a także art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) przez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie, że nie doszło do skutecznego przeniesienia posiadania gruntów rolnych od M. W., mimo że kwestia ta nie została prawomocnie zakończona, a także przez niezastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i niezawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznania z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1265/15, w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków w postępowaniu o przeniesienie posiadania przedmiotowych gruntów rolnych.
Tak więc zarzut ten, mimo oparcia skargi kasacyjnej na obu podstaw kasacyjnych, wskazuje jedynie naruszenie przepisów p.p.s.a., a więc przepisów postępowania, bez wskazania, na czym miałoby polegać ewentualne naruszenie prawa materialnego. Nadto, nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania, a co za tym idzie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też zauważyć, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151) stanowią podstawę orzeczniczą dla sądu pierwszej instancji, a więc ich zastosowanie zależy od wyniku przeprowadzonej przez ten sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Prawidłowo, zarzut ten należy więc powiązać z właściwymi przepisami p.p.s.a. mającymi zastosowanie na wcześniejszym etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji ewentualnie z przepisami regulującymi procedurę administracyjną.
Wnosząca skargę kasacyjną wprawdzie odwołała się do art. 1 § 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a., lecz w tym zakresie nie przedstawiła żadnego uzasadnienia, a tym samym nie wykazała, po pierwsze, aby Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli decyzji, która została wydana przez inny podmiot niż organ administracji publicznej, po drugie, aby dokonał kontroli według kryterium innego niż kryterium legalności, po trzecie, aby rozpoznał skargę na inny akt niż decyzja i po czwarte, aby zastosował nieprzewidziany ustawą środek prawny. Poza tym art. 1 p.p.s.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej "§ 2".
Wadliwe sformułowanie zarzutu kasacyjnego nie oznacza jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny może całkowicie odstąpić od jego rozpoznania. W uchwale (7) sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd wyraził pogląd, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych."
Kierując się treścią uchwały należy w pierwszej kolejności wskazać, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu z 6 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1265/15 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zatem do uznania sądu ustawodawca pozostawił podjęcie decyzji co do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji miał podstawy do tego, aby rozpoznać sprawę bez oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1265/16 oddalającego skargę.
Sąd prawidłowo wskazał (za organem), że wprawdzie przedmiotowy wyrok jest nieprawomocny, niemniej jednak akt administracyjny, którego wyrok ten dotyczy, jest ostateczny i wywołuje określone skutki prawne. Nadmienić też wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1011/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu, co oznacza, że pozostały w mocy ustalenia organu dotyczące nieskutecznego przejęcia przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego na rok 2013. Trzeba również zauważyć, że nie było podstaw do procedowania w zakresie przyznania płatności na rok 2015, który pozostawał poza 5 – letnim programem rolnośrodowiskowym. Jak ustalił organ ostatnim rokiem składania wniosków był rok 2014, albowiem 5 – letni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego trwał od 15 marca 2010 r. do 15 marca 2015 r.
Z powyższych względów za nietrafny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1.b) petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się natomiast do zarzutu wskazanego w skardze kasacyjnej jako pierwszy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a więc zbadał czy organ prawidłowo, zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, ustalił stan faktyczny sprawy oraz czy właściwie zastosował prawo materialne. Uzyskany wynik przeprowadzonej kontroli dał podstawę do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), co wykluczyło możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może dojść jedynie wówczas, gdy sąd po przeprowadzeniu postępowania stwierdzi, że w wyniku wydania zaskarżonego aktu administracyjnego mogło dojść do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała. Jak wcześniej zostało wskazane zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane z naruszeniem wymogów ustawowych.
W skardze kasacyjnej nie zostały powołane żadne przepisy regulujące procedurę administracyjną, które można byłoby ewentualnie połączyć z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Również odwołanie się do art. 1 § 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie mogło przynieść pożądanego efektu. Jak wynika z akt sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli aktu wydanego przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, a więc przez organ, którego działania podlegają kontroli WSA w Poznaniu. Kontrolą objęto decyzję, która co do zasady podlega zaskarżeniu do WSA. Sąd pierwszej instancji zastosował też adekwatny do wyniku postępowania środek prawny.
Z powyższych względów za nietrafny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1.a) petitum skargi kasacyjnej.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.