Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1955/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2110/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2017 r. A. Sp. z o.o. w B. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]".

Pismem z [...] września 2017 r. Bank Gospodarstwa Krajowego (dalej: BGK) poinformował spółkę o odmowie przyznania promesy premii technologicznej. Wskazano, że po dokonaniu oceny formalnej i merytorycznej wniosku projekt uzyskał 6.00 punktów, a projekt nie spełniał następujących kryteriów wyboru projektów:

1. - Kryterium 1 – Zgodność technologii planowanej do wdrożenia w ramach projektu oraz przedmiotu projektu z wymogami dla poddziałania (dalej: Kryterium nr 1);
2. - Kryterium 2 – Innowacyjność technologii planowanej do wdrożenia w ramach projektu (dalej: Kryterium nr 2);
3. - Kryterium 3 – Nowość i potencjał rynkowy końcowego rezultatu projektu (towaru, procesu, usługi) (dalej: Kryterium nr 3);
4. - Kryterium 4 – Wydatki przeznaczone na realizację projektu zostały określone zgodnie z katalogiem wydatków kwalifikowanych oraz są niezbędne do realizacji inwestycji technologicznej i są powiązane funkcjonalnie (dalej: Kryterium nr 4);
5. - Kryterium 10 – Wnioskodawca jest członkiem Krajowego Klastra Kluczowego (dalej: Kryterium nr 10).

Do pisma załączono kopie trzech kart oceny merytorycznej, dokonanej przez trzech ekspertów. Ekspert nr 1 przyznał projektowi łącznie 4 punkty i stwierdził, że projekt nie spełnia Kryterium nr: 1, 2, 3, 4, 6, 7 i 10. Natomiast eksperci nr 2 i 3 przyznali projektowi 6 punktów i stwierdzili, że nie spełnia Kryterium nr: 1, 2, 3, 4 i 10.

Pismem z [...] listopada 2017 r. BGK poinformował spółkę, że protest został uznany za niezasadny.

BGK, w oparciu o akta sprawy i ocenę dodatkowego eksperta zewnętrznego (ekspert nr 4), uznał, że wniosek Spółki nie spełnia kryteriów obligatoryjnych nr 1, 3 i 4, a tym samym protest został rozpatrzony negatywnie.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Zdaniem WSA skoro dwóch spośród trzech ekspertów zewnętrznych, dokonujących oceny projektu w ramach Panelu Ekspertów, uznało zgodnie, że projekt Spółki nie spełnił trzech kryteriów merytorycznych obligatoryjnych (Kryterium nr 1, Kryterium nr 3, Kryterium nr 4), jak również dwóch kryteriów merytorycznych fakultatywnych (Kryterium nr 2 i Kryterium nr 10), przyznając projektowi po 6 punktów, to BGK, działając w oparciu o przepis § 11 ust. 1 pkt 1 Regulaminu konkursu, zobowiązany był odmówić Skarżącej przyznania dofinansowania w formie promesy premii technologicznej.

Sąd I instancji uznał, że BGK prawidłowo przyjął, że niespełnienie przez projekt trzech obligatoryjnych kryteriów merytorycznych, potwierdzone zgodnymi ocenami ekspertów zewnętrznych, a także uzyskanie 6,00 punktów musiało prowadzić do odmowy przyznania dofinansowania w formie promesy premii technologicznej (§ 11 ust. 1 pkt 1 Regulaminu konkursu). Eksperci dokonali swoich ocen w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, natomiast BGK przyjął tę ocenę jako własną, przez co nie doszło w sprawie do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej ustawa wdrożeniowa).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa w ramach procedury odwoławczej, zainicjowanej protestem Skarżącej, w którym zakwestionowano ocenę projektu w zakresie trzech kryteriów merytorycznych obligatoryjnych: Kryterium nr 1, Kryterium nr 3 i Kryterium nr 4 oraz kryterium merytorycznego fakultatywnego – Kryterium nr 2. BGK przeprowadził ponowną analizę wniosku skarżącej, uwzględniając zarzuty podniesione w proteście oraz ocenę Eksperta nr 4, której wyniki przedstawił w piśmie z [...] listopada 2017 r., informującym o nieuwzględnieniu protestu. Wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze, Sąd stwierdził, iż pismo to zawiera szczegółowe uzasadnienie oraz odniesienie się do zarzutów sformułowanych w proteście.

W konsekwencji powyższego, zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione. W szczególności zauważył, że Skarżąca skorzystała z przysługującego jej środka odwoławczego w postaci sprzeciwu, w którym bardzo szczegółowo odniosła się do ocen dokonanych przez trzech ekspertów oraz ich uzasadnień zawartych w kartach oceny merytorycznej. Okoliczność ta, jak również przyjęcie przez BGK punktacji i ocen dokonanych przez ekspertów za własne, prowadzi z kolei do przyjęcia, iż w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej.

Sąd podkreślił przy tym, iż Skarżąca prowadzi polemikę z oceną ekspertów, czego nie można rozpatrywać w kontekście naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny, o którym mowa w art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej. Czterej eksperci nie mieli wątpliwości i jednomyślnie uznali, iż projekt nie spełnia omawianych Kryteriów nr 1, 2, 3 i 4. W tej sytuacji, powoływanie jeszcze jednego eksperta – jak oczekiwałaby tego Skarżąca – byłoby nieuzasadnione, co prowadzi do wniosku, iż BGK nie naruszył również przepisu art. 57 ustawy wdrożeniowej.

Ponadto WSA stwierdził, że nie poddaje się kontroli sadowoadministracyjnej w niniejszej sprawie kwestia "powtórnej" oceny wniosku złożonego w ramach niniejszego konkursu z wnioskiem złożonym przez Spółkę w dniu [...] października 2016 r. Sąd wskazał na odrębność tych konkursów, a ponadto na brak dokumentacji, na podstawie której można by było stwierdzić "tożsamość" tych projektów, jak również zweryfikować przekonanie skarżącej o wcześniejszym spełnieniu Kryteriów nr 1, 2, 3 i 4.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. 1. naruszenie art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez:
2. - brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu, że ocena BKG nie może cytować względnie parafrazować ocen ekspertów oraz
3. - brak wskazania podstawy prawnej, która uniemożliwiałaby porównanie wniosków Spółki: z [...] stycznia 2017 r. (ostateczna wersja wniosku z [...] października 2016 r.) oraz wniosku z [...] kwietnia 2017 r., zwłaszcza w obliczu zarzutu Spółki, że są to tożsame wnioski inaczej ocenione,
4. 2. naruszenie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 45 ust. 4 zd. pierwsze i art. 58 ust. 1 pkt 1) ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi w całości, mimo tego, że ocena BKG cytuje względnie parafrazuje oceny ekspertów, bez własnej ich oceny, co jest niedopuszczalne,
5. 3. naruszenie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1) ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi w całości, mimo tego, że Organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez Skarżącą dokumentacji,
6. 4. naruszenie art. 133 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, które to naruszenia mogły mieć (i miały) istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do niezasadnego oddalenia skargi z powodu, zdaniem WSA, oceny projektu przez organ w sposób rzetelny, obiektywny i formalnie poprawny, mimo tego, że uzasadnienie wyroku WSA zawiera braki, zaś przy orzekaniu Sąd I Instancji pominął istotną część akt.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem rozstrzygnięcia Banku Gospodarstwa Krajowego w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej Spółce promesy premii technologicznej w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, stwierdził, że projekt Spółki nie spełnia kryteriów obligatoryjnych wyboru projektów tj. nr 1, 3 i 4, w związku z powyższym dokonana przez BGK ocena projektu nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi Spółki na to rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, że dokonana przez Komisję Oceny Projektów w oparciu o kryteria wyboru projektów określone w załączniku nr 1 do regulaminu konkursu ocena wskazuje na to, że projekt skarżącej Spółki nie spełnia trzech kryteriów merytorycznych obligatoryjnych (nr 1, 3 i 4), a zarzuty podniesione w proteście i później w skardze stanowią jedynie polemikę z oceną ekspertów, czego nie można rozpatrywać w kontekście naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny, o której mowa w art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowane przez ten Sąd rozstrzygnięcie nie jest niezgodne z prawem.

Ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – do zarzutów tych odnieść należy się bowiem w pierwszej kolejności – poprzedzić należy przypomnieniem, że o skuteczności zarzutów opartych na podstawie wymienionego przepisu, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim, za niezasadny uznać należało zarzut podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wadliwego – zdaniem strony skarżącej – uzasadnienia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza argumentów przedstawionych w zaskarżonym wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie tego orzeczenia nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli jego prawidłowości.

Sąd I instancji uczynił więc zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób umożliwiający jego kontrolę instancyjną. W tej mierze – co wymaga szczególnego podkreślenia – zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach, Sąd I instancji wskazał ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, co wyraziło się między innymi w wyeksponowaniu zasadniczych – z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia – elementów tychże ustaleń, i co poprzedzone zostało oceną odnośnie do prawidłowości ich przeprowadzenia przez organ administracji publicznej. WSA wskazał również podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, co oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jednoznaczny sposób odnosiło się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie. Uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie towarzyszyły więc deficyty odnoszące się czy to do wskazania (wyjaśniania oraz oceny) faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, czy to do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku, że w niewadliwy sposób realizowało ono funkcję kontroli jego trafności.

W kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podkreślić należy, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli bowiem wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy – co zostało dokonane w rozpatrywanej sprawie – to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna, a mianowicie poprzez brak odniesienia się do tych zarzutów i argumentacji strony, na gruncie których eksponowała ona, że "ocena BGK nie może cytować względnie parafrazować oceny ekspertów". Wskazywane przez stronę skarżącą zagadnienia w relacji do prawidłowo zidentyfikowanej przez Sąd I instancji kluczowej w sprawie kwestii – a mianowicie oceny odnośnie do spełnienia kryteriów obligatoryjnych projektu skarżącej – pozbawione były bowiem jakiegokolwiek prawnego znaczenia. Istota rzeczy odnosiła bowiem do tego, czy w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ zasadnie i zgodnie z prawem – w konsekwencji oceny, że projekt skarżącej Spółki pt. "[...] " nie spełniał kryteriów wyboru projektów – odmówił przyznania premii technologicznej.

Ta wskazana wyżej, zasadnicza dla rozstrzygnięcia sprawy, kwestia wymagała rozpatrzenia, i zostało to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szeroko, wnikliwie i właściwie wyjaśnione. Uwzględniając wszystkie przedstawione argumenty, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało więc za niezasadny. Zwłaszcza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy i w prawidłowy sposób realizuje wskazane powyżej jego funkcje, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy istotnymi dla oceny o spełnianiu przez to uzasadnienie wymogów określonych art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że krajowy model kontroli sądowej nad rozdziałem środków pomocowych podlega autonomii proceduralnej. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.

W ramach dokonywania kontroli procesu wyboru projektu zgodnie z kryterium legalności, sąd administracyjny, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę tego projektu, dokonuje oceny projektu w zakresie dyskrecjonalności merytorycznej oceny instytucji zarządzającej, w ramach której sąd ocenia, czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2011 r., II GSK 1115/10).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że dokonana przez ekspertów ocena kryteriów merytorycznych nie narusza zasad określonych, takich jak przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, czyli zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Te okoliczności, które podniesiono w proteście i skardze, wykraczają poza kryterium legalności, bowiem zmierzają do weryfikacji wiedzy ekspertów oraz trafności (słuszności) przyjętych w projekcie założeń, instrumentów i rozwiązań.

Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione zarzuty określone w pkt. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o kryterium zgodności z prawem, odniósł się również do kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą, w tym do kwestii inaczej ocenionych wniosków o tożsamej treści.

W tym kontekście przypomnieć należy, że w skardze kasacyjnej spółka podnosi, że w ramach konkursu "Kredyt na innowacje technologiczne" skarżąca złożyła [...] października 2016 r. wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Instytucja pośrednicząca uznała spełnienie przez ten projekt Kryteriów nr 1, 2, 3 i 4, natomiast za niespełnione uznała Kryterium nr 5. Następnie, [...] kwietnia 2017 r. spółka złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]", w ramach kolejnego konkursu "Kredyt na innowacje technologiczne". Skarżąca podnosi, że złożyła ponownie ten sam wniosek o dofinansowanie, dokonując w nim jedynie korekty zapisów dotyczących zgodności Projektu z definicją inwestycji początkowej. Organy uznały jednak, że projekt ten nie spełnia Kryteriów nr 1, 2, 3 i 4.

Trafnie autor skargi kasacyjnej w pkt. 4 petitum skargi kasacyjnej wskazał na to, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, na podstawie których można byłoby stwierdzić tożsamość dwóch konkursów. Do skargi została bowiem dołączona dokumentacja, w oparciu o którą można ustalić przedmiot obu postępowań konkursowych, a także treść wniosków i rozstrzygnięć Instytucji. Tym niemniej okoliczność ta dla wyniku sprawy nie ma decydującego znaczenia. Jak bowiem słusznie, choć skrótowo, stwierdził Sąd I instancji oba te wnioski zostały złożone w ramach odrębnych konkursów, a ocena wcześniej złożonego wniosku nie wiąże Instytucji przy analizie projektu składanego w kolejnym konkursie.

Aby w pełni odnieść się do tego zarzutu, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest wdrożeniowa.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1. 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;
2. 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3. 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Z powyższej regulacji wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Kontrolując zgodność z prawem wydanej oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. W sprawach tych sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji oceny wniosku (projektu) dokonanej przez instytucję zarządzającą, jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono prawo w zakresie procedury konkursowej, a także jeśli nie zostanie stwierdzone naruszenie norm wynikających z ustawy.

Kontroli sądowoadministracyjnej podlega zatem ocena konkretnego projektu zgłoszonego przez oznaczonego wnioskodawcę do precyzyjnie określonego postępowania konkursowego, którego zasady określa ustawa wdrożeniowa, w ramach ściśle określonego systemu realizacji programów operacyjnych.

Podkreślić należy, że zasadniczo reguła postępowania konkursowego polega na wyłonieniu najlepszego projektu, takiego, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu.

W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie strony skarżącej, Sąd słusznie uznał, że nie jest uprawniony do badania legalności oceny projektu innego niż wszczynający postępowanie konkursowe w niniejszej sprawie. Stanowisko to pozostaje aktualne nawet w sytuacji, gdy w dwóch następujących po sobie konkursach o tym samym zakresie ten sam podmiot zgłasza dwa tożsame co do treści projekty. Jak już bowiem wyżej podkreślono sądowoadministracyjna kontrola rozstrzygnięcia kończącego postępowanie konkursowe, przeprowadzana na zasadzie art. 61 ustawy wdrożeniowej, dokonywana jest w ramach konkretnego wniosku złożonego w ściśle określonym postępowaniu konkursowym i może dotyczyć tylko oceny tego wniosku.

Wobec powyższego okoliczność, że wniosek zgłoszony przez spółkę w 2016 r. został oceniony odmiennie niż wniosek zgłoszony w konkursie ocenianym w ramach niniejszej sprawy pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. Wobec tego, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w tym zakresie, słusznie stwierdził Sąd I instancji, że "odrębność" konkursów uniemożliwia dokonanie badania tożsamości wniosków i porównania podjętych rozstrzygnięć, w tym ocen co do spełniania poszczególnych kryteriów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c i ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie stawek za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) i zasądzono na rzecz Banku kwotę 240 zł. Podstawą zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego była okoliczność, że pełnomocnik Banku, ustanowiony na etapie postępowania przed Sądem I instancji, wziął udział w rozprawie przed NSA.