Postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., I GSK 2000/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3331/21 w zakresie odrzucenia skargi

Skład

sędzia NSA Michał Kowalski przewodniczący

Sprawa

w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Józefów z dnia 18 grudnia 2020 r., nr 259/VIII/2020 w przedmiocie dopłat dla grup taryfowych odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 3331/21 odrzucił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Józefów z dnia 18 grudnia 2020 r. w przedmiocie dopłat do grup taryfowych odbiorców usług kanalizacyjnych i wody z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.

Wojewoda Mazowiecki skargą z dnia 7 kwietnia 2021 r. zaskarżył w całości ww. uchwałę. Zarzucił uchwale min. naruszenie art. 24 ust. 6 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, dalej jako u.z.z.w.z.o.ś.).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Józefów - reprezentowana przez Burmistrza Miasta Józefowa, wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.

Stwierdził, że stosownie do art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przepis art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej jako u.s.g.) stanowi zaś, że Prezes Rady Ministrów ma kompetencje do stosowania środka nadzorczego wobec organów samorządu terytorialnego (zawieszenie organów samorządu gminnego - art. 97 ust. 1 u.s.g.), natomiast nadzór nad działalnością uchwałodawczą sprawują wojewodowie a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe.

Zakres przedmiotowy nadzoru wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego został tym samym ograniczony w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawach samorządowych, w tym w art. 86 u.s.g., które do zakresu spraw finansowych zastrzegają kompetencję nadzorczą regionalnej izby obrachunkowej. Interpretacji pojęcia "spraw finansowych" należy dokonywać przy uwzględnieniu wyliczenia z art. 11 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137 dalej jako r.i.o.). Tym samym wojewoda jest właściwy w tych sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej.

Sąd I instancji podkreślił, że uchwała w sprawie dopłat wypełnia zakres określony w art. 11 ust. 1 r.i.o., tj. stanowi uchwałę określającą zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a zatem dotyczy spraw finansowych. Jeżeli więc konkretna uchwała organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego należy do zakresu działalności nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, to wojewodzie nie przysługują w tym zakresie żadne uprawnienia, w tym również wynikające z art. 93 ust. 1 u.s.g., bowiem legitymacja skargowa jest pochodną kompetencji przysługujących organowi nadzoru.

Z powyższych względów Sąd uznał, że Wojewoda nie był podmiotem posiadającym legitymację do złożenia skargi na ww. uchwałę Rady i środek prawny odrzucił.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, t.j.:

1. art. 11 ust. 1 pkt 4 r.i.o. poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że uchwała podjęta na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś. jest uchwałą regulującą zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i należy do "spraw finansowych", podczas gdy przedmiotowa uchwała jedynie rodzi skutki finansowe dla gminy;
2. art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g. oraz art. 171 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2022 r. poz. 135) poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji błędne ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Wojewoda nie jest organem nadzorującym uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś., co skutkowało odrzuceniem skargi;
3. art. 93 ust. 3 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Wojewodzie nie przysługują w sprawie uprawnienia nadzorcze wobec aktu organu gminy, gdyż uprawnienia w sprawie wykonują regionalne izby obrachunkowe, w konsekwencji czego Sąd uznał, że Wojewoda nie ma legitymacji skargowej w sprawie;
4. art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało uznaniem Wojewody za organ nieuprawniony do wniesienia skargi;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

1. art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne i jej odrzucenie;
2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonej uchwały Nr 259/VIII/2020 Rady Miasta Józefów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto, stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Norma prawna z art. 50 § 1 p.p.s.a. ma, na co wskazuje § 2 przepisu, charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w innej ustawie (v. m.in. postanowienie NSA z 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 343/06).

Z taką sytuacją - odmiennego określenia legitymacji skargowej - mamy do czynienia w ustawie o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, natomiast może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Rozważenia wymaga użyte w ustawie pojęcie organu nadzoru. Stosownie do art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podobnie stanowi mający w sprawie zastosowanie art. 86 u.s.g. Prezesowi Rady Ministrów przysługuje kompetencja do stosowania środka nadzorczego wobec organów samorządu terytorialnego (zawieszenie organów samorządu gminnego - art. 97 ust. 1 u.s.g.). Z kolei nadzór nad działalnością uchwałodawczą sprawują wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe (art. 62 u.s.g.).

Zgodnie z przyjętą na gruncie polskiego sądownictwa administracyjnego zasadą ogólną skargowości do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest obowiązany skargę odrzucić (v. postanowienie NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2376/11). Dla stwierdzenia legitymacji do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę istotne znaczenie ma zatem podział kompetencji wyżej wymienionych organów nadzoru.

I tak, skoro art. 62 u.s.g. stanowi, że kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków sprawują regionalne izby obrachunkowe, zaś z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wynika, że wojewoda jest: organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, to uzasadnionym jest wniosek, że do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej należą sprawy finansowe, a w pozostałym zakresie nadzór sprawuje właściwy wojewoda, z wyjątkiem spraw, w których ustawodawca ustanowił kompetencje Prezesa Rady Ministrów.

Ponownie zatem wymaga podkreślenia, że dla ustalenia legitymacji skargowej istotne znaczenie ma podział kompetencji między organami nadzoru. Jeżeli konkretna uchwała organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego należy do zakresu działalności nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, to wojewodzie nie przysługują w tym zakresie żadne uprawnienia, w tym również z art. 93 ust. 1 u.s.g., bowiem legitymacja skargowa z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest pochodną kompetencji przysługujących organowi nadzoru. Z powyższego wynika, że wojewoda ma legitymację do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie w ograniczonym zakresie, z wyłączeniem spraw finansowych, co do których legitymacja skargowa przysługuje wyłącznie regionalnej izbie obrachunkowej (v. wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. II GSK 1676/14, postanowienie WSA w Szczecinie z 18 października 2016 r. sygn. I SA/Sz 805/16).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżona uchwała w sprawie dopłat wypełnia zakres określony w art. 11 ust. 1 r.i.o., tj. stanowi uchwałę określającą zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego.

Dotacje przedmiotowe definiowane są jako dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowanych według stawek jednostkowych. Podstawę ich przyznania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi art. 219 ustawy o finansach publicznych. Uzasadnieniem przedmiotowego dotowania jest założenie, że cena usługi komunalnej lub socjalnej nie kompensuje kosztów jej wytworzenia. Część kosztów pokrywana jest zatem dopłatami z budżetu.

Ustawa dozwala na udzielanie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przedmiotowych dotacji samorządowym zakładom budżetowym. Inne podmioty mogą otrzymać dotację przedmiotową tylko wtedy, gdy tak stanowią odrębne przepisy (art. 219 ust. 2 u.f.p.). Przykładem przepisu szczególnego stanowiącego podstawę udzielania dotacji przedmiotowych z budżetu samorządowego jest art. 24 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś., przekazywane przez gminę przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, mające charakter dotacji przedmiotowych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. O takim charakterze świadczy ich cel, mający charakter publiczny (dofinansowanie realizacji zdania zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków) oraz kierowanie ich do podmiotu wykonującego zadania publiczne. O charakterze publicznym powyższych zadań świadczy również treść art. 3 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Ustawodawca przesądził bowiem, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy.

Tym samym, skoro dopłaty objęte zaskarżoną uchwałą nie są przekazywane bezpośrednio mieszkańcom tylko przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonującemu zadania publiczne we wskazanym zakresie, to uchwała określająca zasady ich ustalania oraz wysokość tych opłat mieści się w ustawowej definicji dotacji.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a należy podkreślić, że odrzucenie skargi wyklucza merytoryczne badanie jej zasadności (por. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt I OZ 1141/17). Sąd I instancji odrzucając skargę nie badał zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem (nie badał sprawy merytorycznie, nie rozpoznawał zarzutów skargi i nie orzekał co do istoty sprawy), lecz weryfikował jej dopuszczalność.

W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organem nadzoru nad sprawami finansowymi obejmującymi dopłaty do grup taryfowych odbiorców usług kanalizacyjnych i wody z budżetu jednostek samorządu terytorialnego nie jest wojewoda, ale regionalna izba obrachunkowa, zaś skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu, jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.