Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2015/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 38/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Sp. k. z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "X.", w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020, Oś Priorytetowa II Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji, Działanie 2.2 Wsparcie na rzecz zarządzania strategicznego przedsiębiorstw oraz budowy przewagi konkurencyjnej na rynku, który został zarejestrowany pod nr [...]. Celem projektu jest przeprowadzenie kompleksowych działań szkoleniowo-doradczych z zakresu zamówień publicznych, dzięki którym przedsiębiorcy z zakresu MMSP z województwa mazowieckiego i lubelskiego będą mieli zapewniony dostęp do teoretycznej i praktycznej wiedzy z tego obszaru.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. PARP poinformowała skarżącą, że wniosek uzyskał ocenę negatywną. Zgodnie bowiem z regulaminem konkursu wnioskodawca zobowiązany jest do zapewnienia wkładu własnego w wysokości co najmniej 10% wartości wydatków kwalifikowanych projektu. We wniosku o dofinansowanie wkład własny stanowi 7,94 % wydatków kwalifikowanych projektu w związku z czym wniosek nie został zakwalifikowany do oceny merytorycznej. Do tego pisma dołączono kartę oceny formalnej zawierającą szczegółową informację o przyczynach negatywnej oceny.

W wyniku wniesionego przez skarżącą protestu, zaskarżonym pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. PARP poinformowała skarżącą, że ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że wydatki na szkolenia i doradztwo (tj. wydatki objęte pomocą de minimis) zgodnie z Regulaminem nie są tożsame z wydatkami kwalifikowalnymi projektu. Katalog wydatków kwalifikowalnych projektu w tym konkursie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020. Wydatki przeznaczone na usługi szkoleniowe i doradcze stanowią część katalogu wydatków kwalifikowanych i jako jedyne z tego katalogu podlegają regulacjom dotyczącym pomocy de minimis/pomocy publicznej. PARP stwierdziła, że przepisy powyższego rozporządzenia wskazują na wymagany poziom wkładu własnego w ramach pomocy de minimis, wymaganego do wniesienia przez przedsiębiorcę ubiegającego się o tę pomoc, tj. co najmniej 10% kosztów tej usługi.

Natomiast wielkość dofinansowania jaka może zostać udzielona w ramach całego projektu wskazana jest w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego (SZOOP) Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020. Zgodnie z zapisami Części II "Opis poszczególnych osi priorytetowych PO oraz poszczególnych działań/poddziałań" maksymalny % poziom dofinansowania całkowitego wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu dla Działania 2.2 wynosi 90% co oznacza, że poziom wkładu własnego do wydatków kwalifikowalnych nie może być niższy niż 10%. W świetle powyższego projekty składane w ramach przedmiotowego konkursu powinny spełniać łącznie dwa wymogi, tj. wniesienia wkładu własnego w wysokości minimum 10% wydatków kwalifikowalnych (zgodnie z zapisami ZSOOP) oraz wniesienia przez przedsiębiorcę wkładu własnego w wysokości minimum 10% od wydatków objętych pomocą de minimis (zgodnie z rozporządzeniem), co zostało wskazane w Podrozdziale 5.5 Regulaminu konkursu.

Dlatego też minimalny procent środków finansowych w formie pieniężnej konieczny do pozyskania od przedsiębiorców (w celu jednoczesnego zapewnienia 10% wkładu własnego w odniesieniu do wydatków kwalifikowanych projektu) odniesiono w kryterium do usług szkoleniowych i doradczych. W przypadku skarżącej wkład własny wnoszony do projektu przez przedsiębiorców powinien wynieść co najmniej 281.271,60 zł co w odniesieniu do wartości usług szkoleniowych i doradczych daje wskaźnik co najmniej 13,97 % ich wartości.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.) poprzez naruszenie zasady przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny i nieuwzględnienie jej protestu, co skutkowało odrzuceniem wniosku;
2. 2. art. 39 ust. 2 ww. ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie wadliwej oceny, że wniosek nie spełnił kryteriów wyboru projektu do dofinansowania, a w konsekwencji nieuwzględnienie jej protestu, co skutkowało odrzuceniem wniosku.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w proteście. Dodatkowo stwierdziła, że wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Celem działania w zgodzie z ww. zasadami PARP winien ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów, w tym określić w sposób jasny i klarowny kryterium odnoszące się do wysokości wkładu własnego, który powinien zostać zagwarantowany przez skarżącą w ramach konkursu. Brak jest podstaw do przerzucania odpowiedzialności za niejasne sformułowanie zapisów dokumentacji konkursowej na uczestników konkursu, w tym skarżącą.

W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 na wstępie przedstawił wynikające z tej ustawy zasady obowiązujące przy ocenie wniosków o dofinansowanie. Następnie Sąd podał, że projekt skarżącej w wyniku oceny formalnej, uzyskał ocenę negatywną z powodu nie spełnienia kryterium dostępu nr 9 w brzmieniu: "Wnioskodawca zobowiązany jest do zapewnienia wkładu własnego w wysokości co najmniej 10,00% wartości wydatków kwalifikowanych projektu. Wkład własny stanowią środki finansowe w formie pieniężnej pozyskane przez wnioskodawcę od przedsiębiorców biorących udział w projekcie, w wysokości co najmniej 10,00% kosztów usług szkoleniowych i doradczych". Analogiczny wymóg odnoszący się do wkładu własnego w projekcie określony został w Podrozdziale 5.5 "Wkład własny w projekcie" Regulaminu konkursu nr POWR.02.02.00-IP.09-00-009/17 w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój, 2014-2020.

Sąd I instancji podkreślił, że wniosek skarżącej określał wydatki kwalifikowalne (na które składały się m. in. wydatki na prowadzenie szkoleń oraz usługi doradcze) w łącznej kwocie 2.812.716,00 zł, natomiast wkład własny we wniosku określony został w kwocie 223.334,85 zł co stanowiło 7,94 % wydatków kwalifikowanych. Niemniej jednak opis spornego kryterium dostępu nr 9 oraz Podrozdziału 5.5 Regulaminu konkursu, oprócz przewidzianej wymaganej wielkości wkładu własnego na poziomie co najmniej 10 % wartości wydatków kwalifikowalnych projektu, określał, że wkład własny stanowią środki finansowe (...) w wysokości co najmniej 10 % kosztów usług szkoleniowych i doradczych, które w projekcie wskazano w łącznej wysokości 2.013.840,00 zł. Wkład własny w wysokości wskazanej we wniosku skarżącej wyniósł 11,09 % kosztów usług szkoleniowych i doradczych. Taki sposób opisu kryterium nr 9 był niejednoznaczny (niejasny) i mógł zostać odebrany przez niektórych wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie, że do spełnienia tego kryterium wystarczające będzie określenie wkładu własnego na poziomie nie mniejszym niż 10% kosztów usług szkoleniowych i doradczych, co też miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że PARP odnosząc się do kwestii wysokości wkładu własnego w świetle opisu kryterium nr 9, w ramach odpowiedzi na pytania zadane w okresie od 1 lipca 2017 r. do 26 września 2017 r. stwierdziła, że wnioskodawca zobowiązany będzie pozyskać od przedsiębiorców wkład własny na poziomie ok. 11-12 % wartości usług szkoleniowych i doradczych. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej informacji (rozstrzygnięciu protestu) PARP wyliczyła, że w rozpatrywanej sprawie wkład własny wnoszony do projektu przez przedsiębiorców powinien wynieść co najmniej 281.271,60 zł co w odniesieniu do usług szkoleniowych i doradczych daje wskaźnik co najmniej 13,97 % ich wartości.

W ocenie Sądu I instancji, analiza wskazanych powyżej niespornych okoliczności, a zwłaszcza różnych wielkości procentowego udziału wkładu własnego w projekcie (nie mniej niż 10%, ok. 11-12% czy w końcu nie mniej niż 13,97%) odnoszonego do wartości usług szkoleniowych i doradczych - jako spełnienia warunku wymaganego minimalnego poziomu wkładu własnego (nie mniej niż 10%) odnoszonego do wartości wydatków kwalifikowanych projektu, wskazuje na naruszenie w rozpatrywanej sprawie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie powinności przeprowadzenia przez PARP wyboru projektów w sposób przejrzysty oraz rzetelny.

Sąd nie zakwestionował przy tym powołanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie udzielenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja i Rozwój 2014-2020 (określających m. in. w § 7 kwestie zaliczania poszczególnych wydatków do wydatków kwalifikowalnych oraz podstaw wyliczania i wielkości pomocy de minimis udzielanej mikroprzedsiębiorstwom, małym lub średnim przedsiębiorstwom), czy też regulacji Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych PO WER 2014-2020 wskazujących maksymalną procentową wysokość dofinansowania całkowitego wydatków kwalifikowalnych na poziomie 90%. Powołane regulacje nie zwalniały PARP z obowiązku przeprowadzenia wyboru projektów w sposób przejrzysty i rzetelny, zgodny z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu skarżącej nie spełniała powyższych wymogów, ponieważ (co zostało wykazane powyżej) opis spornego kryterium (tożsamy z opisem w Regulaminie konkursu) w zakresie spełnienia wymogu posiadania wkładu własnego w projekcie, nie był przejrzysty co miało wpływ na wynik oceny. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, wskazujące (w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych), że organy działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów, oraz że uczestnik takiego postępowania nie może ponosić konsekwencji nieprecyzyjnych regulacji.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, ocena przedmiotowego projektu dokonana przez PARP została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę PARP zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Dlatego skarga została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
2. 1) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z postanowieniami pkt 1 i pkt 2 Podrozdziału 5.5. Regulaminu konkursu określającymi wymagania w zakresie wysokości wkładu własnego wnioskodawcy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że treść kryterium dostępu nr 9 w zakresie wymogu zapewnienia wkładu własnego wnioskodawcy była nieprzejrzysta, wskutek czego ocena wniosku o dofinansowanie w ramach tego kryterium była przeprowadzona z naruszeniem zasady przejrzystości i rzetelności;
3. 2) art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu przez Sąd I instancji postanowień Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych PO WER dla Działania 2.2 - pkt 21 i pkt 22 tabeli określających wymagania w zakresie wysokości wkładu własnego wnioskodawcy, wskutek czego Sąd I instancji błędnie przyjął, że ocena wniosku o dofinansowanie w ramach kryterium dostępu nr 9 była nieprzejrzysta i nierzetelna;
4. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z postanowieniami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych PO WER dla Działania 2.2 - pkt 21 i pkt 22 tabeli, określających wymagania w zakresie wysokości wkładu własnego wnioskodawcy w ten sposób, że wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, co do dalszego postępowania organu przy ponownym rozpatrzeniu wniosku, będące konsekwencją oceny prawnej Sądu I instancji, prowadziłyby do konieczności uznania przez organ kryterium dostępu nr 9 za spełnione i wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami systemu realizacji programu operacyjnego obowiązującymi dla Działania 2.2.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując pod względem zgodności z prawem prawidłowość oceny projektu pn. "X." zgłoszonego przez stronę skarżącą do dofinansowania w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014 - 2020, Oś Priorytetowa II Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji, w konkursie organizowanym w ramach Działania 2.2 Wsparcie na rzecz zarządzania strategicznego przedsiębiorstw oraz budowy przewagi konkurencyjnej na rynku stwierdził, że ocena zawarta piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sąd I instancji zawarty w Regulaminie konkursu opis kryterium formalnego dostępu nr 9 był niejednoznaczny i niejasny przez co naruszał, ustanowioną na gruncie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, zasadę przejrzystości oraz zasadę rzetelności wyboru projektów do dofinansowania.

Istota spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii - co wynika również z zarzutów i argumentacji skargi kasacyjnej podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku - wymaga więc odpowiedzi na pytanie, czy istotnie, jak przyjął to Sąd I instancji, ocenę projektu skarżącej spółki należało uznać za przeprowadzoną z naruszeniem prawa, bo dokonaną na podstawie kryterium formalnego dostępu nr 9, którego opis - wobec jego niejasności i niejednoznaczności - czynił to kryterium nieprzejrzystym i tym samym uniemożliwiał dokonanie rzetelnej oceny projektu, czy też przeciwnie, jak z kolei podnosi to Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, w związku z tym, że wymienione kryterium dostępu wolne było od wskazanych wad, ocenę projektu spółki, który kryterium tego nie wypełniał, należało uznać za przeprowadzoną bez naruszenia prawa.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejście Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii oraz prezentowana w zaskarżonym wyroku propozycja jej rozstrzygnięcia nie są prawidłowe, co stanowi konsekwencję naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 w związku z postanowieniami pkt 1 i pkt 2 Podrozdziału 5.5 Regulaminu konkursu przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 6 ust. 2 przywołanej ustawy wyrażające się w niezastosowaniu - jako wzorców zgodności z prawem działania organu - postanowień Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Po WER dla Działania 2.2., jak trafnie podnosi to skarżący kasacyjnie organ na gruncie zarzutów z pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej.

Ocena tych zarzutów, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, wymaga poczynienia na wstępie pewnych uwag natury ogólnej, które nie pozostają bez znaczenia dla ostatecznego wniosku o trafności omawianych zarzutów kasacyjnych i wadliwości stanowiska Sądu I instancji.

Mianowicie, wynikająca z art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.

Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny - co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste - powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane, co ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny - a w konsekwencji wyboru - projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów - niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że jakkolwiek Sąd I instancji odwołał się do art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy, to jednak w istocie rzeczy na tym poprzestał. Nie dokonał bowiem w tej mierze szerszej refleksji, którą należało uznać za pożądaną z punktu widzenia wszystkich konsekwencji wynikających z tego przepisu, które - zważywszy na istotę spornej w sprawie kwestii - należało odczytywać również przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających treści art. 6 przywołanej ustawy stanowiącego, że podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji oraz konsekwencji wynikających z art. 37 ust. 2 w związku z 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy.

Wyrażają się one przede wszystkim w tym, że to regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Siłą rzeczy, oznacza to po pierwsze, konieczność uwzględniania w postępowaniach ze skarg w sprawach regulowanych przywołaną ustawą również i tych wzorców kontroli, które jako wynikające z systemu realizacji programu operacyjnego wzorce działania obowiązujące przy naborze projektów do dofinansowania, z jednej strony adresowane są do instytucji organizującej konkurs, z drugiej zaś - i to w takim samym wiążącym stopniu - do podmiotów aplikujących o dofinansowanie ich projektów, po drugie zaś, konieczność uwzględnienia znaczenia tego założenia, że jako dokument systemu realizacji, regulamin konkursu powinien korespondować z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi, z którymi nie powinien być sprzeczny oraz nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie oraz kryteriach wyboru projektów.

Pominięcie przez Sąd I instancji konsekwencji wynikających z przywołanej regulacji skutkowało błędną oceną tego Sądu, że opis spornego w sprawie kryterium nr 9 jest niejasny i nieprecyzyjny, a w konsekwencji nieuzasadnionym wnioskiem, że ocena projektu spółki przeprowadzona została z naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność właściwego notyfikowania wymienionego kryterium wszystkim podmiotom aplikującym w ogłoszonym konkursie o dofinansowanie ich projektów, a tym samym i stałość oraz pewność jego obwiązywania w prowadzonym postępowaniu. Zwłaszcza gdy w tej mierze odwołać się również do znajdującego swoje uzasadnienie w art. 6 przywołanej ustawy źródła ustanowienia tego kryterium, a mianowicie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014 – 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 2026), wydanego na podstawie art. 6b ust. 10a ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1804) upoważniającego właściwego ministra pełniącego funkcję instytucji zarządzającej programem operacyjnym, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki, do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania przez Agencję pomocy finansowej w ramach tego programu, uwzględniając konieczność realizacji celów w nim określonych, efektywnego i skutecznego wykorzystania tej pomocy oraz zapewnienia przejrzystości jej udzielania oraz Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014 - 2020. Ma to tę dalej idącą konsekwencję, że wymienione źródła systemu realizacji programu operacyjnego wyraźnie wymienione przecież w Regulaminie konkursu (por. Rozdział 1 - Podstawy prawne), w zakresie odnoszącym się z jednej strony, do zapewnienia maksymalnego dofinansowania (ze środków UE lub ewentualnie współfinansowania z budżetu państwa) wydatków kwalifikowanych projektu na poziomie maksymalnie 90 %, z drugiej zaś, do zapewnienia przez wnioskodawcę wkładu własnego na poziomie co najmniej 10 % wartości wydatków kwalifikowanych projektu, nadawały wymienionemu kryterium wręcz aksjomatyczny charakter - co przy tym nie mniej istotne, zostało to również odzwierciedlone w postanowieniach Regulaminu konkursu (por. Podrozdział 5.4).

Tym samym, za uzasadniony uznać należy wniosek, że również zawarty w Regulaminie konkursu opis tego kryterium - korespondujący przecież w pełnym jego zakresie z treścią przywołanych źródeł systemu realizacji programu operacyjnego - gdy chodzi o ocenę warunków jego spełniania, pozbawiony był cech, a w konsekwencji i wad, które przypisał mu Sąd I instancji. Przekonuje o tym, jasna w swej wymowie oraz czytelna w intencjach wprost determinowanych treścią rozporządzenia z dnia 9 listopada 2015 r. i Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014 - 2020 i przy tym skorelowana z pkt 2. Podrozdziału 5.4, treść pkt 1. i pkt 2. Podrozdziału 5.5 Regulaminu konkursu. Z tych komplementarnych postanowień regulaminowych odpowiednio wynika, że "Wnioskodawca zobowiązany jest do zapewnienia wkładu własnego w wysokości co najmniej 10 % wartości wydatków kwalifikowanych projektu" oraz, że "Wkład własny stanowią środki finansowe w formie pieniężnej pozyskane przez Wnioskodawcę od przedsiębiorców biorących udział w projekcie, w wysokości co najmniej 10,00 % kosztów usług szkoleniowych i doradczych".

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przywołanych postanowień regulaminowych, sporne w sprawie kryterium nie mogło być uznane za niejasne i nieprzejrzyste, skoro w jego opisie odwołano się również do zdefiniowanych dla potrzeb konkursu i znanych wnioskodawcom pojęć "wydatków kwalifikowanych projektu", a także, co istotne, ich składowych. Tym samym, jasna była również metodologia działania, którą powinien był stosować wnioskodawca ubiegający się o dofinansowanie projektu. W spornym w sprawie zakresie, o skuteczności jego aplikacji decydowało zobowiązanie się do zapewnienia wkładu własnego w wysokości co najmniej 10 % wartości wydatków kwalifikowanych projektu, a więc uczynienie zadość wzorowi postępowania wynikającemu z przywołanego powyżej pkt 1. Podrozdziału 5.5 Regulaminu konkursu, którego prawidłowe spełnienie - jako podstawowego - z oczywistych wręcz względów nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę spełnienia wzoru postępowania opisanego w pkt 2. Podrozdziału 5.5 Regulaminu konkursu, przy uwzględnieniu formy oraz źródła pochodzenia środków i deklarowanego ich przeznaczenia.

Skoro w rozpatrywanej sprawie wartość wydatków kwalifikowanych wynosiła 2.812.716 zł, to deklarowany wkład własny powinien stanowić ich 10%, a mianowicie 281.271,60 zł, co przy założeniu uwzględnienia dyrektywy określonej w pkt 2. Podrozdziału 5.5 prowadziłoby do wniosku o spełnieniu przez projekt strony skarżącej omawianego kryterium, albowiem wkład własny wnioskodawcy spełniałby również warunek zadeklarowania poniesienia go w wysokości stanowiącej co najmniej 10 % kosztów usług szkoleniowych i doradczych. W związku z tym, za w pełni uzasadnione uznać należy twierdzenie, że wartość deklarowanego przez stronę skarżącą wkładu własnego stanowiła konsekwencję błędu merytorycznego, u podstaw którego legły błędne (wadliwe) założenia metodologiczne przyjęte do wyliczenia.

W konsekwencji, nie sposób jest więc zasadnie twierdzić, jak uczynił to Sąd I instancji, że sporne w sprawie kryterium nr 9 było niejasne i nieprzejrzyste. Zwłaszcza, gdy wbrew sugestii wyrażonej w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnieść, że żadnych podstaw ku temu nie daje także okoliczność operowania na gruncie systemu realizacji programu operacyjnego w obrębie omawianego kryterium zwrotem "nie mniej niż", skoro jak wynika to z powyżej już przedstawionych argumentów znajduje to swoje logiczne uzasadnienie zwłaszcza w tym, że maksymalny poziom wsparcia określony został na poziomie 90 %, co siłą rzeczy oznacza, że w relacji do wkładu własnego deklarowanego na poziomie wyższym, niż wymagany - a mianowicie wyższym niż w "wysokości co najmniej 10 % wartości wydatków kwalifikowanych" - wsparcie finansowe projektu może być niższe, niż maksymalnie dopuszczalne, a za oczywiste przy tym należy uznać, że ma to swoje konsekwencje dla oceny ziszczenia się dopełniającego warunku spełniania spornego kryterium, o którym mowa w pkt 2 Podrozdziału 5.5 Regulaminu konkursu.

Z tego też punktu widzenia nie sposób jest zasadnie twierdzić, że wadliwość oceny projektu spółki w jakimkolwiek stopniu powodowana była odpowiedzią (odpowiedziami) PARP na pytania wnioskodawców. Nic takiego bowiem, co nie korespondowałoby z zawartym w dokumentacji systemu realizacji operacji opisem spełniania warunków spornego w sprawie kryterium, z odpowiedzi tych nie wynika.

Powyższe prowadzi do wniosku, że za uzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 oraz jej art. 6 i przywołanych powyżej postanowień systemu realizacji programu operacyjnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie wyrażające się również w ich pominięciu, skutkując błędną oceną prawną przeniosło się na sformułowanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. W świetle przedstawionych argumentów, realizacja tych wytycznych z całą pewnością nie mogłaby być uznana za działanie ukierunkowane na usunięcie uchybień oraz błędów - tych bowiem, jak wykazano nie sposób jest przypisać organowi - lecz przeciwnie, na spotęgowanie stanu niezgodnego z prawem.

Uwzględniając przedstawione argumenty, które legły u podstaw oceny, że zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie ziściły się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki, które w rezultacie uchylenia kontrolowanego wyroku umożliwiały rozpatrzenie skargi strony na zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości - informację w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Przedstawione powyżej argumenty nakazywały uznać tę skargę za nieuzasadnioną.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 w związku z art. 199, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

1. - ---------------------- 15