Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1521/13, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu podatku akcyzowego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
P. Spółka akcyjna w [...] (zwana dalej: skarżącą) wnioskiem z [...] lutego 2012 r. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Celnego w [...] o zwrot podatku akcyzowego w wysokości [...] zł, tytułem otrzymania duplikatu karty 3 administracyjnych dokumentów towarzyszących (ADT) z potwierdzeniem odbioru wyrobów akcyzowych w postaci benzenu. Towary te zostały dostarczone wewnątrzwspólnotowo: [...] grudnia 2006 r. oraz [...] sierpnia 2007 r. Skarżąca, jako podstawę żądania zwrotu podatku wskazała art. 42 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 108, poz. 626, ze zm.; dalej: u.p.a. z 2008 r.) oraz § 37 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie dokumentacji i procedur związanych z przemieszczaniem wyrobów akcyzowych (Dz. U. Nr 32, poz. 229).
Organ, na podstawie art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 749, dalej: O.p.) odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zgodnie z załączonymi do wniosku dokumentami skarżąca dokonała dostawy wewnątrzwspólnotowej i zapłaciła podatek akcyzowy na terytorium kraju na podstawie ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 257 ze zm.; zwanej dalej: u.p.a. z 2004 r.) oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Zatem postępowanie dotyczące wniosku z [...] lutego 2012 r. winno być prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów materialnych, czyli u.p.a. z 2004 r. oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie procedury zawieszenia poboru akcyzy i jej dokumentowania (Dz. U. Nr 89, poz. 849 ze zm.; dalej: rozporządzenie proceduralne).
W związku z tym organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do wszczęcia postępowania podatkowego, ponieważ przyczyną uniemożliwiającą rozpatrzenie wniosku o zwrot podatku akcyzowego z tytułu otrzymania duplikatu karty 3 ADT z potwierdzeniem dokonanej dostawy wewnątrzwspólnotowej, od których akcyza została zapłacona na terytorium kraju - było złożenie podania po upływie terminu przewidzianego w § 25 ust. 3 rozporządzenia proceduralnego (w terminie 3 lat od dnia wyprowadzenia wyrobów akcyzowych zharmonizowanych ze składu podatkowego). Organ wskazał także, że zgodnie z art. 158 u.p.a. z 2008 r. – postępowania w sprawach zwrotu akcyzy należnego na podstawie przepisów u.p.a. z 2004 r. i niedokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzone są na podstawie przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że wszystkie postępowania o zwrot akcyzy należnej na podstawie u.p.a. z 2004 r. i niewypłacone, prowadzone są na podstawie przepisów dotychczasowych i nie ogranicza się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 marca 2009 r.).
Organ wskazał, że wniosek o zwrot akcyzy został nadany [...] lutego 2012 r., czyli po terminie wynikającym z przepisu § 25 ust. 3 rozporządzenia proceduralnego, który jest terminem prawa materialnego. Upływ terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania podatkowego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu.
WSA w Warszawie uwzględniając skargę Spółki na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) dokonując wykładni art. 158 u.p.a. z 2008 r. stwierdził, że jeżeli dostawa miała miejsce pod rządami u.p.a. z 2004 r. i podatnik nie otrzymał zwrotu akcyzy przed 1 marca 2009 r. (a więc tak jak w sprawie niniejszej), to w postępowaniu powinny (ale nie muszą) mieć zastosowanie przepisy u.p.a. z 2004 r. Konsekwencją badania właściwości przepisów tej ustawy jest bowiem również konieczność odniesienia się do charakteru oraz mocy obowiązującej aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Zdaniem Sądu, przepisy § 21 i § 25 rozporządzenia MF z 23 kwietnia 2004 r., w zakresie, w jakim regulują terminy wymagane w przypadku żądania zwrotu zapłaconego podatku oraz odnoszą się do procedury zawieszenia poboru akcyzy przy przemieszczaniu wewnątrzwspólnotowym są niezgodne z art. 217 Konstytucji.
Kwestia terminów mających związek z obowiązkiem podatkowym należy, zdaniem Sądu, do wyłącznej materii ustawowej i jest zarezerwowana, zgodnie ze standardami konstytucyjnymi, dla ustawy. Terminy takie mają charakter materialnoprawny i zawity, a ich uchybienie skutkuje nieodwracalną utratą przez podatnika prawa do otrzymania zwrotu uiszczonego podatku akcyzowego. Sąd I instancji jednocześnie podkreślił, że nie można podważać konstytucyjności samej podstawy prawnej, w oparciu o którą wydano rozporządzenie wykonawcze, a jedynie te przepisy tegoż rozporządzenia, które regulują materię zastrzeżoną dla ustawy. Oznacza to, iż ustawa o podatku akcyzowym z 2004 roku miałaby zastosowanie w sprawie niniejszej pod warunkiem uznania konstytucyjności ww. przepisów rozporządzenia wykonawczego. Skoro jednak wymienione przepisy rozporządzenia nie są zgodne z Konstytucją, to według Sądu I instancji, wniosek spółki o zwrot podatku akcyzowego powinien być rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy o podatku akcyzowym z 2008 r. oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z 24 lutego 2009 r. w sprawie dokumentacji i procedur związanych z przemieszczaniem wyrobów akcyzowych (Dz.U.
Nr 32, poz. 229). Przepis § 37 tego rozporządzenia nie dotyczy materii zastrzeżonej dla formy ustawowej, co oznacza, iż nie może być uznany za sprzeczny z art. 217 Konstytucji RP, bowiem ma on charakter tylko techniczny, nie dotyczy terminów, a wskazuje jedynie dokumenty, jakie należy dołączyć do wniosku o zwrot akcyzy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Dyrektor Izby Celnej w [...], zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia prawa materialnego, tj.
1) art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za niezgodny z Konstytucją przepisu § 21 ust. 1 i § 25 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie procedury zawieszenia poboru akcyzy i jej dokumentowania oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnym założeniu, że przepis § 21 ust. 1 i § 25 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją i nie może mieć zastosowania do zwrotu podatku akcyzowego;
2) art. 158 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 108, poz. 626, z późn. zm., dalej: u.p.a. z 2008 r.) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organ podatkowy niesłusznie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu podatku akcyzowego z tytułu dostawy wewnątrzwspólnotowej wyrobów akcyzowych zharmonizowanych;
3) art. 158 u.p.a. z 2008 r. poprzez błędne zastosowanie prowadzące do uznania, iż w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym oraz przepisy wydane na jej podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie dokumentacji i procedur związanych z przemieszczaniem wyrobów akcyzowych;
4) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię § 21 ust. 1 i § 25 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie procedury zawieszenia poboru akcyzy i jej dokumentowania oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnym założeniu, że przepis § 21 ust. 1 i § 25 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją i nie może mieć zastosowania do zwrotu podatku akcyzowego;
5) art. 145 § 1 pkt 1lit. a) p.p.s.a. polegające na dokonaniu oceny zgodności z Konstytucją przepisu § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie procedury zawieszenia poboru akcyzy i jej dokumentowania, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 122, art. 187 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa polegające na błędnym przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organy podatkowe;
- 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w kontekście zastosowania podstawy rozstrzygnięcia organów podatkowych, tj. pominięcie art. 165a ustawy Ordynacja podatkowa, który był podstawą prawną do orzekania przez organy podatkowe, oraz uwzględnienie skargi poprzez uznanie, iż zwrot akcyzy jest należny na podstawie art. 42 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. Sąd rozpatrzył sprawę w kontekście zasadności zwrotu podatku akcyzowego, natomiast nie odniósł się do kwestii proceduralnej, tj. zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu podatku akcyzowego od eksportu (nie dostawy wewnątrzwspólnotowej jak wskazał Sąd) wyrobów akcyzowych zharmonizowanych,
- 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny prawnej w uzasadnieniu wyroku oraz błędne przyjęcie, że w powyższej sprawie zwrot akcyzy jest należny na podstawie art. 42 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. W przypadku uznania przepisu za niekonstytucyjny, w sprawie należy stosować przepisy materialne obowiązujące w dacie dokonania poszczególnych czynności z wyłączeniem przepisu niekonstytucyjnego, a nie inny akt prawny.
- 4) art. 145 § 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia w sytuacji błędnych zaleceń do dalszego postępowania - zastosowania przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym, w sytuacji gdy w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowy, z wyłączeniem niekonstytucyjnych przepisów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Spółki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, jakich w tej sprawie nie stwierdzono.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.
Dokonując oceny zasadności zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności odnieść należy się do opartych zarzutów naruszenia przepisów postępowania upatrujących braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w wadach tkwiących w jego uzasadnieniu, a mianowicie do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym zakresie należy wskazać, że polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Gdy zaś chodzi o zarzut błędnego przyjęcia stanu faktycznego sprawy to nie ulega wątpliwości, w świetle zgodnych stanowisk pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu oraz pełnomocnika spółki w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca dostawa wewnątrzwspólnotowa (wniosek dotyczył eksportu poza terytorium UE wyrobów akcyzowych zharmonizowanych).
To spostrzeżenie uzasadnia, aby przejść do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i zawartej w nim propozycji rozstrzygnięcia spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii wynika, że konsekwencją oceny o niezgodności z konstytucją przepisów § 20, § 21 oraz § 25 przywołanego rozporządzenia w sprawie procedury zawieszenia poboru akcyzy i jej dokumentowania jest wniosek o braku zgodności z prawem kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu podatkowego I instancji, jako aktów indywidualnych wydanych na podstawie tego rozporządzenia oraz konkluzja, że wniosek spółki o zwrot podatku akcyzowego powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ podatkowy przy uwzględnieniu treści regulacji prawnej zawartej w ustawie z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym oraz wydanego na jej podstawie i w celu jej wykonania rozporządzenia Ministra Finansów.
Ten pogląd zdecydowanie kwestionuje Dyrektor Izby Celnej w [...].
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie - nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie jest zgodny z prawem. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 184 in fine p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wówczas, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku.
Należy dodać, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu Sądu I instancji przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu NSA (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym, choć uznaje za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że zasadne było uwzględnienie skargi Spółki na wymienioną decyzję, jednakże nie podziela trafności wszystkich prezentowanych w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku argumentów, w tym zwłaszcza tych, które w zakresie odnoszącym się do zawartej w nim oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) stanowiły podstawę formułowania stanowiska, że sprawa zainicjowana wnioskiem spółki o zwrot podatku akcyzowego podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie dokumentacji i procedur związanych z przemieszczeniem wyrobów akcyzowych.
Na wstępie wskazać należy, że nie budzi wątpliwości w judykaturze i doktrynie prawa - i co nie jest również kwestionowane w rozpatrywanej sprawie - że art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowi źródło kompetencji i zarazem uprawnienia oraz obowiązku sądu do dokonywania ad casum - to jest w konkretnej zawisłej przed nim sprawie - kontroli zgodności z Konstytucją aktu normatywnego o mocy prawnej niższej niż ustawa. Stwierdzić zatem trzeba, że uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, iż stanowiące wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie procedury zawieszenia poboru akcyzy i jej dokumentowania nie korespondują ze standardem konstytucyjnym, co w konsekwencji nie mogło pozostawać bez wpływu na wynik sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak, stanowisko to uznać należy za nietrafne w zakresie odnoszącym się do adekwatności wzorca konstytucyjnego, z którym przywołane rozporządzenie było konfrontowane, jak i w zakresie odnoszącym się do ustalonych przez Sąd I instancji konsekwencji stwierdzonej niekonstytucyjności tego rozporządzenia.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaliczając regulację zawartą w § 20, § 21 oraz § 25 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 kwietnia 2004 r., w szczególności gdy chodzi o terminy, o których mowa w tych przepisach, do materii zastrzeżonej przez ustrojodawcę do uregulowania w formie ustawy, Sąd I instancji przyjął, że we wskazanym zakresie rozporządzenie to nie jest zgodne z art. 217 Konstytucji, który stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.
W sytuacji, gdy regulację odnoszącą się do terminów, w szczególności zaś, gdy mają one charakter terminów prawa materialnego - o czym szerzej mowa będzie dalej - Sąd I instancji w pełni słusznie uznał za materię ustawową, to z tego też właśnie punktu widzenia stwierdzić należało, że ocenę o braku zgodności z Konstytucją przywołanych przepisów rozporządzenia uzasadniają jednak inne argumenty konstytucyjne niż te, do których odwołał się Sąd I instancji wskazując na niezgodność wymienionych przepisów aktu wykonawczego do ustawy o podatku akcyzowym z 2004 roku, z art. 217 ustawy zasadniczej. Abstrahując od tego, czy terminy, o których mowa w przywołanych przepisach rozporządzenia z 2004 roku, zwłaszcza zaś termin do wystąpienia z wnioskiem o zwrot zapłaconego podatku akcyzowego (§ 25 ust. 3 rozporządzenia), stanowią istotny element konstrukcji podatku akcyzowego - czego nota bene Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił - sporną w rozpatrywanej sprawie regulację, gdy chodzi o ustanowione na jej gruncie terminy oraz ich charakter, uznać należało za naruszającą standard konstytucyjny i odmówić w tym zakresie jej zastosowania, z następujących powodów.
Uwzględniając konsekwencje określonych w art. 92 Konstytucji warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy, szczególny walor i znaczenie przypisać należy temu ich aspektowi, który wyraża się w tym, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii wyraźnie w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. np.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: dnia 11 maja 1999 r., P 9/98; z dnia 5 października 1999 r., U 4/99; z dnia 22 listopada 1999 r., U 6/99). Wskazana dyrektywa zmierza do podkreślenia istnienia bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy i oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (por. wyrok TK z dnia 16 lutego 1999 r., SK 11/98).
W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że to ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym gwarantuje prawo podatnika do zwrotu zapłaconego podatku akcyzowego, zaś warunki realizacji tego uprawnienia określone zostały w wydanym na podstawie art. 26 ust. 4 i art. 28 ust. 2 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie procedury zawieszenia poboru akcyzy i jej dokumentowania.
Z przywołanych przepisów upoważniających odpowiednio wynika, że minister właściwy do spraw finansów publicznych może określić, w drodze rozporządzenia, wykaz wyrobów akcyzowych zharmonizowanych importowanych objętych procedurą zawieszenia poboru akcyzy na podstawie ust. 3 pkt 2 oraz szczegółowy sposób stosowania i dokumentowania procedury zawieszenia poboru akcyzy w przypadku, o którym mowa w ust. 1 - 3, uwzględniając specyfikę poszczególnych wyrobów akcyzowych, międzynarodowe przepisy celne dotyczące procedur zawieszających, przepisy prawa Wspólnoty Europejskiej oraz przepisy dotyczące ułatwień transportowych (art. 26 ust.
- 4) oraz że minister właściwy do spraw finansów publicznych może określić, w drodze rozporządzenia, inne przypadki, w których następuje zakończenie procedury zawieszenia poboru akcyzy, sposób dokumentowania i terminy uzyskania potwierdzenia odbioru wyrobów akcyzowych zharmonizowanych oraz szczegółowe warunki i tryb zwrotu akcyzy w przypadku otrzymania potwierdzenia odbioru po upływie wyznaczonego terminu, uwzględniając: 1) specyfikę produkcji poszczególnych wyrobów akcyzowych zharmonizowanych i obrotu tymi wyrobami;
- 2) konieczność zapewnienia właściwej kontroli i sprawowania szczególnego nadzoru podatkowego nad wyrobami akcyzowymi zharmonizowanymi;
- 3) specyfikę zastosowanych środków transportu używanych do przewozu wyrobów akcyzowych zharmonizowanych;
- 4) przepisy prawa Wspólnoty Europejskiej (art. 28 ust. 2).
Uwzględniając konsekwencje wynikające z przywołanych powyżej judykatów sądu konstytucyjnego, które w zakresie odnoszącym się do dyrektyw interpretacyjnych upoważniających przepisów ustawy adresowanych do konkretnie upoważnianego podmiotu kompetencji tworzenia prawa mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny, że realizacja upoważnienia do wykonania ustawy w drodze rozporządzenia nastąpiła w sposób zgodny z art. 92 Konstytucji, a mianowicie, że regulacja rozporządzenia mieści się w ramach udzielonego upoważnienia oraz, że jej treść i cele zdeterminowane są celami ustawy oraz nie są sprzeczne z ustawami, stwierdzić należy, że wydane w wykonaniu przywołanych przepisów upoważniających ustawy o podatku akcyzowym z 2004 roku rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie procedury zawieszenia poboru akcyzy i jej dokumentowania, wykracza jednak poza przedmiotowy zakres delegacji wynikającej z tych przepisów upoważniających.
W kontekście odnoszącym się do praktyki operowania przez ustawodawcę na gruncie przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia konwencją językową, z której wynika, że zakres delegacji obejmuje, między innymi, określenie "szczegółowego trybu i warunków..." - a więc tak, jak na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy o podatku akcyzowym, który upoważnia do określenia w drodze rozporządzenia "[...] szczegółowych warunków i trybu zwrotu akcyzy [...]" - w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że tak sformułowany przepis, nie może pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do rzeczywistego zakresu materii przekazanej w ten sposób do uregulowania aktem wykonawczym (tym samym również i prawidłowości samej delegacji). W tej mierze zwrócić należy uwagę na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2000 r., w sprawie U 2/2000. W orzeczeniu wydanym w tej sprawie Trybunał stwierdził, że w języku prawniczym pojęcie "trybu" jest rozumiane, jako najczęściej procedura rozpatrywania określonych spraw - co oznacza, że nie może być ono odnoszone do metody działania organów władzy publicznej rozumianej, jako zbiór materialno - prawnych zasad - pojęcie zaś "(szczegółowych) warunków", jako określenie zasad regulujących określone zagadnienie.
W związku z tym, w sytuacji, gdy przesłanki nabycia prawa są określone w ustawie upoważniającej, to operowanie klauzulą "szczegółowy warunków" nie może być rozumiane, jako określenie odnoszące się do materialno - prawnych przesłanek nabycia danego prawa, które określone zostały w ustawie. Ze stanowiska sądu konstytucyjnego wynika więc, że - uwzględniając wszystkie konsekwencje wynikające z budowy systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności miejsca, jakie zajmuje w nim ustawa oraz relacji w jakich pozostaje do niej rozporządzenie, jako akt normatywny o stricte wykonawczym charakterze - zakres materii przekazanej do uregulowania rozporządzeniem przy zastosowaniu zabiegu polegającego na określeniu jej, jako "szczegółowy tryb i warunki", nie może być odczytywany w sposób, który w związku treścią rozporządzenia wydanego w oparciu o tak określone upoważnienie ustawowe, niweczyłby realizację przesłanek nabycia praw określonych w samej ustawie.
Kwestia ta, została również podjęta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na tle zagadnienia dotyczącego instytucji terminu, w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09, w kontekście odnoszącym się do przywołanego stanowiska TK podkreślono, że sąd konstytucyjny "dopuszcza możliwość określenia terminów obowiązujących w postępowaniu regulowanym przepisami aktu wykonawczego, jednakże terminom tym nadaje charakter wyłącznie procesowy."
Z punktu widzenia przedstawionych argumentów przyjąć należy więc, że regulacja zawarta w przepisach § 20 ust. 1, § 21 ust. 1, § 25 ust. 1, zwłaszcza zaś w § 25 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 kwietnia 2004 r., w zakresie w jakim odnosi się ona do ustanowionej na gruncie tych przepisów instytucji terminu, w tym zwłaszcza terminu do złożenia wniosku o zwrot zapłaconego podatku akcyzowego (§ 25 ust. 3), jako regulacja zastrzeżona dla ustawy, nie mogła stanowić przedmiotu normowania rozporządzeniem. Celem terminów ustanowionych w przywołanych przepisach, co odnieść należy zwłaszcza do terminu, o którym mowa w § 25 ust. 3 przywołanego rozporządzenia, jest bowiem - jak jednoznacznie wynika to z tych przepisów - kształtowanie praw i obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego, wraz zaś z ich upływem następuje wygaśnięcie praw o charakterze materialnoprawnym albo niemożność ich uzyskania, to jest brak możliwości realizacji prawa do zwrotu zapłaconego podatku akcyzowego.
Wobec tego więc, że wskazane terminy mają charakter terminów prawa materialnego, w świetle przedstawionych argumentów przyjąć należało, iż stanowią one materię zastrzeżoną dla regulacji w formie ustawy, a nie aktu wykonawczego do niej, co w rozpatrywanej sprawie odnieść należy odpowiednio do ustawy z dnia 23 kwietnia 2004 r. o podatku akcyzowym, w której wymieniona materia - jako materia ustawowa - powinna była być uregulowana oraz do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie procedury zawieszenia poboru akcyzy i jej dokumentowania, w którym wskazana materia nie mogła i nie powinna być regulowana.
W tej sytuacji, w zakresie, w jakim w świetle przedstawionych argumentów należało stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 kwietnia 2004 r. narusza standard konstytucyjny determinowany wzorcem określonym w art. 92 ustawy zasadniczej oraz treścią przepisu ustawy o podatku akcyzowym z 2004 roku upoważniającego do jego wydania, należało odmówić jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie, jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...].
Stwierdzony brak zgodności rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 kwietnia 2004 r. z ustawą o podatku akcyzowym z 2004 roku oraz z Konstytucją, w sytuacji, gdy odnosił się (ograniczał się) do przedstawionego powyżej przedmiotowego zakresu tej niezgodności stanowiącej konsekwencję objęcia regulacją tego rozporządzenia materii zastrzeżonej dla ustawy, uzasadniając odmowę jego zastosowania w tym (tylko) właśnie zakresie, wbrew stanowisku Sądu I instancji nie uzasadniał jednak tego, aby w rozpatrywanej sprawie nie dość, że odmówić stosowania tego rozporządzenia w całości, to również, aby odmówić stosowania w całości ustawy o podatku akcyzowym z 2004 roku, a w konsekwencji, aby rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącej spółki o zwrot zapłaconego podatku akcyzowego poddać regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie dokumentacji i procedur związanych z przemieszczeniem wyrobów akcyzowych.
Propozycję Sądu I instancji, który nota bene - jak wyraźnie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - zakwestionował konstytucyjność regulacji rozporządzenia z 2004 roku wyłącznie w przedstawionym powyżej zakresie, nie zaś w całości, nie dość, że uznać należy z tego powodu za pozbawioną konsekwencji, to również i za wadliwą z metodologicznego punktu widzenia. W sytuacji bowiem, gdy w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie podważył prawidłowości zawartej w ustawie o podatku akcyzowym z 2004 roku delegacji do wydania wymienionego rozporządzenia z 2004 r. z punktu widzenia zgodności tej delegacji z konstytucją, a przedmiotowy zakres incydentalnej kontroli konstytucyjności tego rozporządzenia ograniczony został do wyraźnie wymienionych przepisów tego rozporządzenia - § 20 ust. 1, § 21 ust. 1 oraz § 25 ust. 1 i ust. 3 - to nie może budzić żadnych wątpliwości, że rezultat tej kontroli wyrażający się w ocenie, iż kontrolowane przepisy naruszają standard konstytucyjny, nie mógł być odnoszony, gdy chodzi o jego konsekwencje, do całego rozporządzenia.
Innymi słowy, stwierdzenie braku zgodności z konstytucją wymienionych przepisów rozporządzenia, jakkolwiek mogło i powinno skutkować odmową ich zastosowania w sprawie, to jednak nie mogło skutkować odmową zastosowania tego rozporządzenia w całości.
Omawiane stanowisko Sądu I instancji, nie jest również zgodne z art. 158 ustawy o podatku akcyzowym z 2008 r., zgodnie z którym postępowania w sprawach zwrotu akcyzy należnego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 168, i niedokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzone są na podstawie przepisów dotychczasowych. Nie dość bowiem, że stanowisko to w ogóle nie uwzględnia istotnych z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy konsekwencji określonych przywołanym przepisem przejściowym (por. np. wyroki NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I GSK 672/2011 oraz I GSK 671/11), to również przepis ten w istocie rzeczy redukuje.
Jak na wstępie już to podkreślono, krytyczna ocena argumentacji prawnej prezentowanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie oznacza jednak, że wyrok ten nie odpowiada prawu. Przeciwnie, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu podatkowego I instancji nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie.
Ponownie rozpatrując sprawę z wniosku skarżącej spółki o zwrot zapłaconego podatku akcyzowego, organy podatkowe, zgodnie z art. 158 ustawy podatku akcyzowym z 2008 roku, zobowiązane będą do rozpatrzenia tego wniosku na podstawie przepisów dotychczasowych, a mianowicie na podstawie przepisów ustawy o podatku akcyzowym z 2004 roku oraz wydanego na jej podstawie i w celu jej wykonania rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie procedury zawieszenia poboru akcyzy i jej dokumentowania, z pominięciem jednak zastosowania wymienionych powyżej przepisów tego rozporządzenia w tym zakresie, w jakim ustanawiając terminy do dokonania określonych nimi czynności - z uwagi na charakter tych terminów - regulują one materię zastrzeżoną dla ustawy, co narusza standard konstytucyjny. Rozpatrując wniosek spółki o zwrot zapłaconego podatku akcyzowego, organy podatkowe zobowiązane będą również do tego, aby wykładni wymienionych aktów prawa krajowego dokonywać w sposób korespondujący z dyrektywą Rady 92/12/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. w sprawie ogólnych warunków dotyczących wyrobów podlegających podatkowi akcyzowemu, ich przechowywania, przemieszczania i kontroli, co w szczególności odnieść należy do art. 22 tej dyrektywy.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.