Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2042/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 652/17 oddalił skargę M. N. na decyzję Dyrektora S. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor S. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR, Agencja) w K. decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] października 2015 r. [...] odmawiającą przyznania M. N. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 (płatność ONW). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M. N. 24 kwietnia 2014 r. złożył wniosek o przyznanie na rok 2014 płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 20,05 ha. Kontrola w zakresie kwalifikowalności przeprowadzona w gospodarstwie w dniach 27-28 sierpnia 2014 r. metodą inspekcji terenowej wykazała szereg nieprawidłowości dotyczących powierzchni deklarowanej działek zgłoszonych do płatności, ustalono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni dwóch działek oraz na jednej działce stwierdzono inne uprawy niż uprawa deklarowana (program rolnośrodowiskowy).

W tym samym czasie w gospodarstwie skarżącego miała miejsce kontrola w zakresie spełnienia wymogów wzajemnej zgodności, która wykazała że rolnik nie przeprowadził w terminie na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania pokrywy roślinnej lub nie były na nich wypasane zwierzęta; a także nie przeprowadził na gruntach ugorowanych koszenia lub innych zabiegów uprawowych. Ponadto ustalono, że powierzchnia stwierdzona (czyli kwalifikująca się do płatności) wynosi 16,38 ha, w związku z tym różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (20,05 ha), a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu stanowi 22,41% powierzchni stwierdzonej. Dyrektor ARiMR stwierdził, że zarówno sytuacja rodzinna skarżącego, jak i informacja o przywróceniu po kontroli na miejscu gruntu do użytkowania nie mają wpływu na fakt, że zarówno w dniu złożenia wniosku, jak i w dacie kontroli działki stanowiły nieużytki.

Organ wywiódł, że podnoszona przez skarżącego siła wyższa miała miejsce w okresie składania wniosków i była znana rolnikowi w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2014. Zdaniem organu odwoławczego powyższe wskazuje, że skarżący ocenił wówczas, że jego stan zdrowia nie stoi na przeszkodzie do prowadzenia działalności rolniczej.

WSA wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Ke 154/16 uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W ocenie Sądu, zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają różnice między powierzchnią działek zadeklarowanych do płatności a powierzchnią użytkowaną rolniczo, a także fakt zaniechania na części zadeklarowanych działek prowadzenia działalności oraz naruszenia norm dobrej kultury rolnej w 2014 r. Sąd wskazał również, że raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, skarżący nie podważył skutecznie tego dowodu.

Orzekając na skutek skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3665/16) uchylił zaskarżony wyrok WSA z 21 kwietnia 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii tzw. "strefy buforowej", o jakiej stanowi art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. Zdaniem NSA, fakt pojawienia się tego zarzutu dopiero na etapie postępowania kasacyjnego nie usprawiedliwia Sądu I instancji, ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji odnosi się do zgodności tego rozstrzygnięcia z przepisami prawa. Strefa buforowa, na jaką wskazuje art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia, o szerokości 1,5 m jako tolerancja pomiaru, nie może być wiązana z określoną metodą pomiaru. Szerokość strefy buforowej nie wynika z właściwości technicznych urządzeń pomiarowych.

Oznacza to, że nie właściwości tych urządzeń wyznaczają taką strefę, ale czynią to przepisy prawa. Przepis art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jednoznacznie stwierdza, że strefa buforowa wynosi 1,5 m i ta wielkość powinna być brana pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy.

Działając w ramach związania wyrokiem NSA, WSA w Kielcach w wyroku z 23 lutego 2017 r. (sygn. akt I SA/Ke 90/17) uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego, a tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przyjmując za NSA, że art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 tworzy po stronie organu zobowiązanie do uwzględniania przy pomiarach 1,5 m strefy buforowej wokół działki rolnej, Sąd I instancji stwierdził, że doszło do naruszenia przez organy tego przepisu postępowania, ale naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z pisma procesowego organu z 17 lutego 2017 r., w przedmiotowej sprawie zmiana wielkości strefy buforowej nie ma wpływu na wielkość powierzchni stwierdzonej.

W ocenie Sądu zastosowanie 0,75 m strefy buforowej pozostaje bez wpływu na niezgodność powierzchni stwierdzonej działek rolnych z powierzchnią deklarowaną we wniosku, a co za tym idzie dla kwestii przyznania wnioskowanej płatności.

Orzekając na skutek skargi kasacyjnej rolnika Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 października 2017 r. (sygn. akt II GSK 2379/17) uchylił zaskarżony wyrok WSA z 23 lutego 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Zdaniem NSA uzasadnienie wyroku nie spełnia warunków z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Sąd I instancji powołując się na pismo procesowe Dyrektora ARiMR z 17 lutego 2017 r., nie wskazał samodzielnie, jakie przesłanki i dlaczego doprowadziły go do konkluzji, że zmiana strefy buforowej (z 0,75 m na 1,5 m – przyjętej przy określaniu powierzchni działek rolnych w trakcie kontroli na miejscu), nie ma wpływu na wielkość powierzchni stwierdzonej. Nie wyjaśnił jednak jak rozumie tolerancję pomiaru. W tej sytuacji nie można też przyjąć, aby w kontrolowanym rozstrzygnięciu właściwe wykonano zalecenia NSA wskazane w wyroku z 6 grudnia 2016 r. i uwzględniono ocenę prawną tam zawartą.

Jednocześnie NSA nie zgodził się z argumentacją skargi kasacyjnej o nieprzydatności dla obliczenia strefy buforowej w wymiarze 1,5 m, pomiarów przeprowadzonych w dniach 27-28 sierpnia 2014 r. Podkreślił też, że NSA w wyroku z 6 grudnia 2016 r. nie zakwestionował samych pomiarów (skutecznie nie czyni też tego skarżący kasacyjnie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę. W uzasadnieniu podkreślił, powołując treść art. 190 p.p.s.a., iż istotę sporu w niniejszej sprawie na obecnym etapie postępowania stanowi kwestia prawidłowości dokonanego przez organ pomiaru działek zadeklarowanych przez skarżącego do płatności, a w konsekwencji odmowa przyznania płatności. Zdaniem skarżącego organ do obliczenia powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli na miejscu, nieprawidłowo przyjął strefę buforową o wartości 0,75 m zamiast 1,5 m. W ocenie organu natomiast zmiana wielkości strefy buforowej pozostaje bez wpływu na niezgodność powierzchni stwierdzonej działek rolnych z powierzchnią deklarowaną we wniosku, a co za tym idzie dla kwestii przyznania wnioskowanej płatności.

Sąd I instancji stwierdził, że orzekanie w konwencji procesowej związania postanowieniami wyroków NSA z 6 października 2017 r. oraz z 6 grudnia 2016 r. oznacza, że WSA w Kielcach nie mógł orzekać z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniach wyroków.

Uwzględniając powyższe i kontrolując prawidłowość dokonanych przez organ obliczeń powierzchni stwierdzonej podczas kontroli WSA podkreślił, że stosownie do art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru, przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Sąd wyjaśnił, że dokonywanie obliczeń pomiaru działek zadeklarowanych do płatności przy uwzględnieniu tolerancji pomiaru dotyczy sytuacji gdy powierzchnia stwierdzona przez organ podczas kontroli jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności we wniosku i działki są użytkowane rolniczo. Dokonywanie takich obliczeń polega na porównaniu różnicy pomiędzy ww. powierzchniami z powierzchnią tolerancji pomiaru, obliczoną jako iloczyn obwodu kontrolowanej działki rolnej i szerokości strefy buforowej. W przypadku gdy różnica ta mieści się w granicach tolerancji pomiaru, do płatności kwalifikowana jest powierzchnia działki zadeklarowana przez wnioskodawcę. W sytuacji zaś gdy różnica ta jest większa od powierzchni tolerancji, do płatności kwalifikowana jest powierzchnia działki stwierdzonej przez organ w toku kontroli. Z powyższego wynika również, że w przypadku stwierdzenia, że dana działka nie jest użytkowana rolniczo na całej powierzchni tolerancja pomiaru nie ma wpływu na określenie powierzchni, ponieważ w takiej sytuacji cała powierzchnia nie kwalifikuje się do płatności.

Dodatkowo Sąd wskazał, że organ dokonując kontroli deklarowanych przez wnioskodawców płatności nie musi wykonywać pomiarów samodzielnie, stosując wyżej opisaną metodę tolerancji pomiaru, lecz może stosować jako powierzchnię stwierdzoną tzw. powierzchnię PEG. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak lasy, wody, drogi, siedliska), których granica określona jest na podstawie ortofotomapy. Powierzchnie PEG znajdują się w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS).

Organ, jak zaznaczył Sąd, dokonując samodzielnie pomiarów kontrolowanych działek uwzględnił tolerancję pomiaru dokonując obliczeń w wyżej przedstawiony sposób i obliczył, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 16,39 ha. Z treści protokołu kontroli kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej w dniach 27 - 28 sierpnia 2014 r. wynika jednak, że omawianego pomiaru dokonano przy zastosowaniu 0,75 - metrowej strefy buforowej. W świetle powołanej wyżej regulacji art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 organ zobowiązany był natomiast do uwzględniania przy pomiarach 1,5 - metrowej strefy buforowej.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przez organy przepisu postępowania z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zdaniem Sądu zmiana wielkości strefy buforowej nie ma jednak wpływu na wielkość powierzchni stwierdzonej. Stanowisko takie uzasadnia szczegółowa analiza obliczeń powierzchni kontrolowanych działek, dokonanych przez organ przy zastosowaniu 1,5 metrowej strefy buforowej, przedstawionych w piśmie z 17 lutego 2017 r.

WSA zaznaczył, że obliczenia te były dokonywane zgodnie z wyżej przedstawioną przez Sąd metodą. Przykładowo skarżący deklarował do płatności działkę I o powierzchni 1,37 ha, organ natomiast podczas kontroli stwierdził, że działka ta jest użytkowana rolniczo na mniejszej powierzchni, tj. 1,12 ha. Różnica pomiędzy tymi powierzchniami wynosiła zatem 0,25 ha. Natomiast tolerancja pomiaru obliczona dla tej działki przy zastosowaniu 1,5 strefy buforowej wynosi 0,08 ha. Oznacza to, że różnica ta nie mieści się w granicach tolerancji pomiaru i jest od niej znacznie większa.

W związku z tym organ zobowiązany był do przyjęcia powierzchni zakwalifikowanej do płatności w wysokości stwierdzonej podczas kontroli, tj. 1,12 ha. Podobnie w przypadku działek J i U organ zobowiązany był do przyjęcia powierzchni stwierdzonej podczas kontroli (tj. odpowiednio 0,9 ha i 0,13 ha), pomimo że skarżący deklarował powierzchnię odpowiednio 0,99 ha i 0,34 ha. Różnica pomiędzy tymi powierzchniami wynosi odpowiednio 0,09 ha i 0,21 ha. Z kolei tolerancja pomiaru obliczona dla działki J przy zastosowaniu 1,5 - metrowej strefy buforowej wynosi 0,08 ha, a dla działki U – 0,03 ha.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, w świetle powyższych rozważań, organ prawidłowo przyjął, że dla działek G, X, T tolerancja pomiaru nie ma wpływu na określenie powierzchni zakwalifikowanych do płatności. Na całych powierzchniach działek G i T stwierdzono bowiem brak prowadzenia działalności rolniczej, a dla działki T przyjęto powierzchnię PEG. Według tak dokonanych obliczeń, powierzchnia stwierdzona (tj. kwalifikująca się do płatności) wyniosła 16,39 ha, tj. tyle samo ile wyniosła ta powierzchnia przy zastosowaniu przez organ, przy obliczaniu tolerancji pomiaru, 0,75 - metrowej strefy buforowej.

Powyższe w ocenie Sądu uzasadniało stanowisko, że wielkość strefy buforowej pozostaje bez wpływu na niezgodność powierzchni stwierdzonej działek rolnych z powierzchnią deklarowaną we wniosku, a co za tym idzie dla kwestii przyznania wnioskowanej płatności. W sprawie procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku do płatności (20,05 ha) a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu stanowi powyżej 22,41% powierzchni stwierdzonej (16,38 ha), co oznacza że organ zobowiązany był do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej przez niego płatności ONW na rok 2014 stosownie do art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011.

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnie z jego rzeczywistym przebiegiem, oraz zaaprobowaniu ustaleń opartych na protokole kontroli sporządzonym sprzecznie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa polskiego oraz prawem bezwzględnie obowiązującym Unii Europejskiej, tj. art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1122/2009 pomimo zaleceń i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 3665/16 oraz w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2205/17 w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy;
3. b) art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd meriti przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wykładni dokonanej w sposób wiążący przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2016r. Sygn. akt II GSK 3665/16 oraz wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. Sygn. akt II GSK 2205/17 w szczególności w zakresie zastosowania art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1122/2009;
4. II. Naruszenie przepsów prawa materialnego, tj.:
5. a) art. 68 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony sporządzony w Brukseli 16 grudnia 1991 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 38), poprzez dokonywanie wykładni przepisów prawa polskiego sprzecznie z prawem unijnym, a w szczególności z art. 34 ust. 1 art. rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1122/2009;
6. b) art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1122/2009 przez wadliwą dowolną wykładnie i przyjęcie, że strefa buforowa w zakresie wielkości powierzchni zadeklarowanych do płatności działek nie ma znaczenia i nie powinna być uwzględniania;
7. c) art. 34 ust. 4 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1122/2009 przez wadliwą dowolną wykładnie i przyjęcie, że wystąpienie drzew na działce rolnej kwalifikuje ją jako nieużytek w sytuacji gdy przepis ten przez fakt istnienia drzew nie kwalifikuje działki rolnej, jako nieużytku;
8. d) art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 65/2011 przez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że różnica między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a obszarem zatwierdzonym jest większa niż 20%.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż wielkość strefy buforowej pozostaje bez wpływu na niezgodność powierzchni stwierdzonej z powierzchnią deklarowaną, a więc i na przyznanie płatności ONW. Zarzucono, że nowe wyliczenia zostały oparte na poprzednich wadliwie przeprowadzonych pomiarach, a w raportach z kontroli brak danych dotyczących dowodów i tolerancji pomiaru działek. Sąd I instancji raz wskazuje, że powierzchnia stwierdzona (kwalifikująca się do płatności) wynosiła 16,39 ha, a następnie, że 16,38 ha, zatem nie sposób ustalić, którą z tych wielkości przyjęto.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 p.p.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl natomiast zdania drugiego powołanego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie ocena zaskarżonego wyroku jest uwarunkowana wcześniejszymi wyrokami NSA, które zapadły w rozpoznawanej sprawie i treścią art. 190 p.p.s.a. Zatem w obecnym stanie faktycznym i prawnym wyrok Sądu I instancji może by oceniany przez pryzmat treści art. 190 p.p.s.a.

W myśl regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może też budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni.

Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną wskazać należy, że kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2379/17 (a nie jak wadliwie wskazano w skardze kasacyjnej w wyroku o sygn. akt II GSK 2205/17).

W tej sytuacji przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest zatem określenie granic związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2017 r. (sygn. akt II GSK 2379/17).

Z uzasadnienia tego wyroku przede wszystkim wynika to, że wówczas kontrolowany wyrok Sądu I instancji z dnia 23 lutego 2017 r. (sygn. akt I SA/Ke 90/17) został wydany wskutek uchylenia poprzedniego wyroku wydanego w I instancji w dniu 21 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Ke 154/16) wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3665/16). W tym ostatnio powołanym orzeczeniu Sąd II instancji uwzględniając skargę kasacyjną skarżącego za zasadny uznał zarzut naruszenia prawa procesowego w kontekście ustaleń stanu faktycznego co do powierzchni stwierdzonej w związku z przyjęciem przez organy określonej strefy buforowej, o której mowa w art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009. Przede wszystkim NSA w wykroku z 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3665/16) przesądził, że szerokość strefy buforowej, o jakiej stanowi art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie wynika z właściwości technicznych urządzeń pomiarowych, lecz z przepisów prawa, zatem strefa taka wynosi 1,5 m i to taka wielkość powinna być brana pod uwagę.

Jednocześnie NSA stwierdził, że brak przy ocenie skarżonych decyzji odniesienia się przez Sąd I instancji do tej kwestii musiał prowadzić do uchylenia wyroku WSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Ke 154/16).

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając w wyroku z dnia 6 października 2017 r. skargę kasacyjną skarżącego uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji stwierdził, że Sąd I instancji powołując się na pismo procesowe Dyrektora OR ARiMR z dnia 17 lutego 2017 r. nie wskazał samodzielnie jakie przesłanki i dlaczego doprowadziły go do konkluzji, że zmiana strefy buforowej (z 0,75 m na 1,5 m – przyjętej przy określaniu powierzchni działek rolnych w trakcie kontroli na miejscu), o której mowa w art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma wpływu na wielkość powierzchni stwierdzonej. NSA zwrócił uwagę, że Sąd I instancji powtórzył tylko za organem, że niezależnie od tego, czy wielkość strefy buforowej wynosi 0,75 m czy 1,5 m, to do płatności kwalifikuje się taka sama powierzchnia.

Natomiast nie wyjaśnił jak rozumie taksację pomiaru, z którą immanentnie związana jest właśnie określona strefa buforowa. Jednocześnie NSA stwierdził, że brak stanowiska w tej kluczowej kwestii oznacza, że wydane wówczas rozstrzygnięcie Sądu I instancji w części dotyczącej istotnych ustaleń stanu faktycznego, nie może zostać uznane za prawidłowe i wystarczające, gdyż nie poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto Sąd II instancji stwierdził, że w tej sytuacji nie można przyjąć, aby w kontrolowanym wówczas rozstrzygnięciu właściwie wykonano zalecenia NSA wskazane w wyroku z 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3665/16) i uwzględniono ocenę prawną tam zawartą. NSA uznając w związku z tym za zasadne zarzuty z pkt I a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej jednocześnie nie podzielił tej części argumentacji w nich zawartych, która wskazywała na nieprzydatność dla obliczenia strefy buforowej w wymiarze 1,5 m pomiarów przeprowadzonych w dniach 27-28 sierpnia 2014 r. Sąd II instancji wyraził bowiem ocenę, że NSA w wyroku z 6 grudnia 2016 r. nie zakwestionował samych pomiarów (skutecznie tego nie uczynił też kasator), lecz tylko polecił uwzględnić przy ustalaniu powierzchni stwierdzonej tolerancję pomiaru z przyjęciem 1,5 m strefy buforowej.

NSA jednoznacznie przy tym stwierdził, że to jest przecież kwestia dokonania stosownych obliczeń i nie wymaga ponownego mierzenia powierzchni. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji weźmie pod uwagę zaprezentowane w tym wyroku stanowisko i uwzględni wyrażoną w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. ocenę prawną jasno i zrozumiale wyłoży swoje stanowisko odnośnie do znaczenia szerszej, niż to przyjęto w decyzjach organów, strefy buforowej, o której mowa w art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Powyższym stanowiskiem był związany Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, na co trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do ww. zagadnień WSA wprost stwierdził, że wskutek dotychczas wydanych w tej sprawie orzeczeń NSA, istota sporu sprowadza się do kwestii prawidłowości dokonanego przez organ pomiaru działek zadeklarowanych przez skarżącego do płatności. Jednocześnie Sąd I instancji w sposób kategoryczny stwierdził, że zważywszy na art. 190 p.p.s.a. jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3665/16) co do wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, co oznacza, że organ zobowiązany był do uwzględnienia przy pomiarach 1,5-metrowej strefy buforowej. Sąd stwierdził także, że organ naruszył art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdyż z treści protokołu kontroli kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej w dniach 27-28 sierpnia 2014 r. wynika, że pomiaru kontrolowanych działek dokonano przy zastosowaniu 0,75-metrowej strefy buforowej.

WSA uwzględniając stanowisko wyrażone w obu wyrokach NSA, z którego wprost wynikało, że uwzględnienie przy ustalaniu powierzchni stwierdzonej tolerancją pomiaru z przyjęciem 1,5-metrowej strefy buforowej nie jest kwestią samych pomiarów lecz jedynie dokonanie stosowanych obliczeń i nie wymaga ponownego mierzenia powierzchni, zweryfikował ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji przez pryzmat obliczeń zawartych w piśmie procesowym organu z dnia 17 lutego 2017 r. Wymaga więc wyjaśnienia, że w ww. piśmie w Tabeli nr 1 przedstawiono szczegółowe obliczenia powierzchni stwierdzonej wszystkich działek rolnych zgłoszonych do płatności, przy zastosowaniu szerokości strefy buforowej 0,75 m. Jednocześnie w Tabeli nr 2 przedstawiono szczegółowe obliczenia powierzchni stwierdzonej tych samych działek co w Tabeli nr 1, przeliczając wartość tolerancji pomiaru dla strefy buforowej 1,5 m. Przeliczenie wartości tolerancji pomiaru dla strefy buforowej o wielkości 1,5 m i obliczenie powierzchni stwierdzonej, podobnie jak w przypadku obliczeń dla strefy buforowej o wielkości 0,75 m, nastąpiło zgodnie z instrukcją realizacji kontroli.

Sąd I instancji mając na uwadze wykładnię art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 dokonaną przez NSA wyjaśnił przy tym, że dokonywanie obliczeń pomiaru działek zadeklarowanych do płatności przy uwzględnieniu tolerancji pomiaru dotyczy tych sytuacji, gdy powierzchnia stwierdzona przez organ podczas kontroli jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana przez rolnika do płatności we wniosku i działki są użytkowane rolniczo. Sąd wskazał, że dokonywanie tego rodzaju obliczeń polega na porównaniu różnicy pomiędzy ww. powierzchniami z powierzchnią tolerancji pomiaru, obliczoną jako iloczyn obwodu kontrolowanej działki rolnej i szerokości strefy buforowej. Wyjaśnił przy tym, że we wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym a zadeklarowanym polem powierzchni mieści się w granicach tolerancji pomiaru (czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru), jako pole powierzchni stwierdzonej należy przyjąć zadeklarowane pole powierzchni.

Natomiast tam, gdzie różnica pomiędzy zmierzonym a zadeklarowanym polem powierzchni jest większa niż tolerancja pomiaru, jako pole powierzchni stwierdzonej należy przyjąć faktyczne pole powierzchni ustalone w wyniku pomiaru. Zasady te wynikają z Instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni (pkt 5.1 – 5.3), która została złożona do akt sprawy wraz z pismem organu z dnia 17 lutego 2017 r., celem wykazania przyjętych metod obliczeń wartości tolerancji pomiaru dla strefy buforowej o wielkości 0,75 m, jak i 1,5 m. Sąd I instancji dokonał kontroli prawidłowości obliczeń przedstawionych przez organ, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyjaśniając szczegółowo jak rozumie tolerancję pomiaru, a następnie przykładowo przedstawiając sposób obliczenia powierzchni kontrolowanych przez organ przyjętą metodą (w stosunku do działek rolnych: I, J i U). Jak wynika z danych wskazanych w Tabeli nr 1 i 2 zawartych w piśmie organu z dnia 17 lutego 2017 r., przedstawionych wyliczeń dokonano zgodnie z metodą zawartą w Instrukcji realizacji kontroli, przyjmując w obu wypadkach te same dane dotyczące powierzchni deklarowanej, zmierzonej, obwodu każdej działki rolnej.

Dane zawarte w obu tabelach pozwalają przeanalizować nie tylko sposób obliczeń tolerancji pomiaru dla każdej działki przy uwzględnieniu strefy buforowej 0,75 m, jak i 1,5 m, ale uzyskane wyniki co do powierzchni stwierdzonej każdej z tych działek. Wynik analizy porównawczej obliczeń wynikających z ww. danych jest taki jak wskazał organ i przyjął Sąd I instancji, tzn. że powierzchnia stwierdzona (tj. kwalifikująca się do płatności) wyniosła 16,39 ha zarówno przy zastosowaniu przy obliczeniu tolerancji pomiaru 0,75 m, jak i 1,5 m strefy buforowej.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że trafne jest stanowisko organu, gdyż znajduje oparcie w przedstawionych obliczeniach, iż wielkość strefy buforowej pozostaje bez wpływu na niezgodność powierzchni stwierdzonej działek rolnych z powierzchnią deklarowaną we wniosku, a zatem dla kwestii przyznania wnioskowanej płatności. Innymi słowy, uchybienie organu, co do naruszenia art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 z przyczyn wyżej wskazanych nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż nie miało wpływu na wielkość powierzchni stwierdzonej.

Naczelny Sąd Administracyjny powyższe stanowisko Sądu I instancji uznaje za prawidłowe. Przede wszystkim zostały wykonane wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 6 października 2017 r., gdyż Sąd I instancji w sposób czytelny wyjaśnił istotne dla sprawy kwestie związane z tym jak rozumie tolerancję pomiaru. Przedstawione przez Sąd I instancji stanowisko w ww. kwestii pozwoliło też przyjąć, że wbrew zarzutom skarżącego właściwie zostały wykonane zalecenia NSA wskazane w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. Zgodnie bowiem z tymi zaleceniami Sąd I instancji zobligowany był do zweryfikowania stanowiska organów w kwestii obliczeń powierzchni stwierdzonej działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego do płatności przy uwzględnieniu 1,5 m strefy buforowej. Jak już wynika z powyższych wywodów uchybienie organów w tym zakresie (tj. co do naruszenia art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009) nie miało wpływu na wielkość powierzchni stwierdzonej.

Reasumując, nie są trafne zarzuty sformułowane w pkt I ppkt a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w zakresie wskazanym w tych zarzutach. Nie jest przy tym trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa z jakich elementów składa się uzasadnienie wyroku. Otóż, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni spełnia wymogi formalne określone w ww. przepisie, w szczególności Sąd I instancji zawarł w nim rozważania dotyczące tego jak rozumie tolerancję pomiaru oraz wyjaśnił przyjętą podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia odnośnie ustaleń organów dotyczących wielkości powierzchni stwierdzonej działek rolnych deklarowanych do płatności. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia przy tym jaki stan faktyczny przyjął Sąd I instancji za podstawę wyrokowania i w pełnia pozwala na jego kontrolę instancyjną.

Natomiast polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Chybione przy tym jest odwoływanie się do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2014 nastąpiło m.in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.). Jak bowiem wynika z art. 21 ust. 1 tej ustawy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i zrezygnował z zasady zawartej w art. 77 k.p.a. Innymi słowy, przepisy te w tego rodzaju sprawach nie znajdują zastosowania z uwagi na ich stosowanie wyłącznie poprzez modyfikację zawartą w art. 21 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

Oznacza to, że bezskuteczne jest wskazywanie jako naruszonych regulacji z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. celem kwestionowania przyjętego w tej sprawie stanu faktycznego. Natomiast przepis art. 80 k.p.a. znajduje w tym postępowaniu odpowiednie zastosowanie. Jednakże zważywszy na przedstawioną powyżej przez NSA ocenę w kwestii obliczeń wielkości powierzchni stwierdzonej działek rolnych deklarowanych przez skarżącego zarzut ten jest chybiony, gdyż argumentacja zawarta na jego poparcie stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji.

Całkowicie chybione są zarzuty sformułowane w pkt II ppkt a/, b/ i c/ petitum skargi kasacyjnej, które w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, a także wykładni art. 34 ust. 4 tego aktu prawnego.

Podkreślić trzeba, że jak już wcześniej NSA zwrócił uwagę, ocena zaskarżonego wyroku jest uwarunkowana wcześniejszymi wyrokami sądu kasacyjnego, które zapadły w tej sprawie i treścią art. 190 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu skargi kasacyjnej ocena zaskarżonego wyroku wynika tylko z art. 190 p.p.s.a. Jest tak dlatego, że rozpoznanie ponownej skargi kasacyjnej musi odbywać się w granicach jeszcze węższych niż ma to miejsce przy pierwszym wniesieniu tego środka prawnego. Powtórne, czy też kolejne (jak w rozpoznawanej sprawie) działanie NSA w sprawie ma ten wymiar, że sprawa kasacyjna wyznaczana granicami zaskarżenia pierwotnego zostaje ograniczona tylko do tego zakresu, jaki został uwzględniony przez sąd kasacyjny przez uznanie zarzutów i zakresu związania stanowiskiem tego sądu.

W związku z tym nietrafne są zarzuty o naruszeniu art. 68 UE w zw. z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 co do wadliwej wykładni tych ostatnio wskazanych regulacji, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2016 r. dokonał wykładni tego przepisu i tę wykładnię przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił Sąd I instancji. Dowodzi o tym nietrafność zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej zawartych w pkt I ppkt a/ i b/ jej petitum.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1122/2009, gdyż jak wynika z wydanego w tej sprawie wyroku NSA z dnia 6 października 2017 r. zarzut ten został już uznany jako chybiony z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu tego orzeczenia. Zatem wobec treści art. 190 p.p.s.a. jest on całkowicie chybiony.

Nietrafny jest też zarzut sformułowany w pkt II ppkt d/ petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011.

Zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Z kolei według ust. 5 art. 16 ww. rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwójną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.

Jeśli wspomniana różnica przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku do płatności (20,05 ha) a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu stanowiła powyżej 22,41% powierzchni stwierdzonej (16,38 ha), prawidłowo organy zastosowały art. 16 ust. 5 ww. rozporządzenia. Trafne jest więc stanowisko Sądu I instancji, który uznał zastosowanie tego przepisu za zasadne w stwierdzonym w sprawie stanie faktycznym. Nie jest przy tym trafne stanowisko skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie wyliczona procentowo różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną jest mniejsza niż 20%. Przede wszystkim tego rodzaju zarzutów, które zmierzają do kwestionowania stanu faktycznego, nie można formułować w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Pomijając już tę nieprawidłowość wyjaśnić trzeba, że nie ma żadnej sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, że raz wskazuje się powierzchnię stwierdzoną jako 16,39 ha, a innym razem jako 16,38 ha.

Otóż powierzchnia stwierdzona 16,39 ha odnosi się do obliczeń powierzchni wszystkich działek rolnych w związku z przedstawionym wyliczeniem obliczenia wartości tolerancji pomiaru dla stref buforowych 0,75 m i 1,5 m (tabela 1 i 2 w piśmie procesowym organu z dnia 17 lutego 2017 r.). Natomiast powierzchnia 16,38 ha jako kwalifikująca się do płatności wynika z faktu, że w kontroli administracyjnej stwierdzono, iż niezależnie od powierzchni stwierdzonej w kontroli na miejscu działki rolnej Z (położonej na działce ewidencyjnej nr 22) powierzchnia deklarowana przekracza powierzchnię kwalifikującą się do płatności dla działki ewidencyjnej nr 22 (powierzchnię PEG) i zredukowano powierzchnię zatwierdzoną do płatności działki rolnej Z o 0,01 ha, czyli do powierzchni 0,55 ha. Na tę okoliczność zwrócono uwagę w piśmie procesowym organu z dnia 17 lutego 2017 r., przy czym jednoznacznie wynikała ona z treści decyzji organu I instancji (str. 2), jak i decyzji organu II instancji (str. 2).

Reasumując, zarzut ten jest chybiony.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną na podstawie art. 184 p.p.s.a.