Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 718/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Powiatu W. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 16 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zawarł między innymi wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że nie posiada środków na niezwłoczne uiszczenie kwoty wynikającej z zaskarżonej decyzji, tj. 524.100,06 zł. Zdaniem skarżącego, wskazana kwota stanowi wydatek bieżący z budżetu nie znajdujący pokrycia w planowanych dochodach. Uchwała budżetowa skarżącego na rok 2018 przewiduje deficyt w wysokości 10 449 767 zł, a według stanu na koniec miesiąca lutego 2018 r. zadłużenie wynosi 29 948 345 zł. W zaistniałym stanie, w ocenie skarżącego dokonanie zapłaty wiąże się z koniecznością zaciągania kolejnych kredytów, co w następstwie doprowadzi do powstania niewspółmiernych kosztów, a w konsekwencji przełoży się na zmniejszenie środków na realizację zadań publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) ustawodawca przewidział, że po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenie skutków. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Na podstawie zaś art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Powiat Wodzisławski, uprawdopodobnił wystąpienie ustawowych przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, tj. wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a zwłaszcza dla realizacji i wykonywania zadań własnych o charakterze publiczno-prawnym.
W przypadku wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty, która w całości wraz z odsetkami wynosi 524.100,06 zł. zł, Powiat nie będzie w stanie wydatkować środków na realizację zadań podstawowych o charakterze publicznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji odnoszą się wprost do mogącej zaistnieć sytuacji finansowej skarżącego Powiatu. W sposób wystarczający wykazane zostało wystąpienie ryzyka niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez powstanie sytuacji, w której skarżąca jednostka samorządu terytorialnego nie będzie miała realnej możliwości pokrycia wydatków o charakterze bieżącym. Przedstawione okoliczności mogą zostać przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania decyzji Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 16 maja 2017 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.
Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych.
Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Należy stwierdzić, że poniesienie kwoty wymagalnej zaskarżoną decyzją może spowodować problemy Powiatu z realizacją zadań określonych przepisami ustaw. Uiszczenie wskazanej w decyzji kwoty mogłoby negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym powiat jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jego swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II GSK 3535/15).
Ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty spowodowałby konieczność zaciągnięcia dodatkowych zobowiązań przez Powiat (zwiększenia przychodów z kredytów lub emisji obligacji). W konsekwencji mogłoby dojść do zachwiania płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na powiecie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców powiatu, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jego kompetencji. Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem NSA, wnioskujący o wstrzymanie Powiat wykazał, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące społeczeństwu i zamieszkującej na terenie powiatu ludności (szpital, szkoły, domy opieki społecznej).
W konsekwencji mogłoby więc dojść do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują na zaistnienie niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Potrzeba ochrony tymczasowej skarżącego powiatu jest więc konieczna z uwagi na wykazane przez jednostkę samorządu terytorialnego ryzyko. W świetle powyższego stwierdzić należy, że złożony wniosek zasługuje na uwzględnienie, a jego uzasadnienie w sposób jasny i przejrzysty przedstawia argumenty pozwalające na pozytywne rozpatrzenie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z § 4 tego przepisu oraz art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.