Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3300/16 oddalił skargę Powiatu C. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.
Skargę kasacyjną wywiódł Powiat C. wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego Powiatu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 ze zm., dalej: u.d.j.s.t.) poprzez błędne przyjęcie, że przypadająca do zwrotu kwota części oświatowej dotacji ogólnej nie stanowi dodatniej różnicy między kwotą subwencji uzyskaną przez Skarżącego nienależnie z powodu wykazania w systemie informacji oświatowej uczniów niespełniających wymaganych kryteriów i kwotą subwencji nieuzyskanej z powodu zaniżenia w systemie informacji oświatowej liczby uczniów uprawnionych;
- 2) błędne zastosowanie art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. mimo, że zakaz dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego wyrównania części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej w kwocie niższej niż należna w następstwie przekazania do systemu nieprawdziwych danych nie pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organu - na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. - ustalenia rzeczywiście nienależnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej i zobowiązania jej w drodze decyzji do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji;
- 3) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie kwoty zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości określonej w decyzji, bez uwzględnienia należnej kwoty odnoszącej się do liczby uczniów przeliczeniowych rzeczywiście spełniających warunki do wykazania ich w systemie informacji oświatowej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.:
- 4) naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) i 8 k.p.a. przez niezastosowanie, polegające na bezzasadnym nieuwzględnieniu zarzutu poprzez załatwienie sprawy w sposób pomijający całkowicie interes społeczny, w szczególności lokalnej wspólnoty samorządowej.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.
Do istoty sporu w tej sprawie odnoszą się zarzuty zawarte w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. jeżeli do bazy danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej - jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2.
Według autora skargi kasacyjnej wynikający z art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. zakaz dochodzenia przez j.s.t. wyrównania części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej w kwocie niższej niż należna w następstwie przekazania do systemu nieprawdziwych danych nie pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organu na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. ustalenia rzeczywiście nienależnej j.s.t. części oświatowej subwencji ogólnej i zobowiązania jej do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji.
Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 37 u.d.j.s.t. generalnie reguluje zasady postępowania w sytuacjach, gdy jednostka samorządu terytorialnego otrzymała nieprawidłowo ustaloną część oświatową subwencji ogólnej. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.j.s.t. reguluje sytuacje otrzymania przez jednostkę samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej. W szczególności zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
Natomiast sytuacje otrzymania przez jednostkę samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej reguluje przepis art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. Zgodnie z jego treścią (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), jeżeli do bazy danych systemu informacji oświatowej zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej - jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2. W powołanym art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. określił zatem zasadę braku możliwości zwiększenia części oświatowej subwencji ogólnej ustalonej (i otrzymanej) w zaniżonej wysokości.
Na podstawie jednoznacznej treści art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje zatem prawo do zwiększenia danej części oświatowej subwencji ogólnej. Tym samym, z uwagi na taką a nie inną treść art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t., brak jest podstaw prawnych do dokonania kompensaty (swego rodzaju potrącenia) kwoty subwencji przypadającej do zwrotu z kwotą subwencji, która przysługiwałaby jednostce samorządu terytorialnego w przypadku gdyby przekazane zostały prawdziwe dane do bazy systemu informacji oświatowej (czy też w przypadku gdyby w sprawozdaniu zostały podane prawdziwe dane). Z treści art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. nie wynika zakaz uwzględniania przy wydawaniu decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej regulacji zawartej w ust. 4 art. 37 tej ustawy (zob. też wyrok NSA z dnia 9.05.2018 r., sygn. akt I GSK 711/18).
Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
Podkreślenia wymaga, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie.
Dokonana w tej sprawie wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. prowadzi do wniosku o nietrafności zarzutów naruszenia art. 80 oraz 7 i 9 k.p.a. Organy administracyjne w tej sprawie dokonując ustalenia kwoty zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej nie miały podstaw prawnych do uwzględnienia należnej kwoty odnoszącej się do liczby uczniów przeliczeniowych rzeczywiście spełniających warunki do wykazania ich w systemie informacji oświatowej. Dodać należy, że decyzje administracyjne w tej sprawie nie oparto na uznaniu administracyjnym, miały one natomiast charakter związany. W związku z powyższym organ nie miał podstaw do uwzględnienia interesu społeczności lokalnej w sposób, który prowadziłby do naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).