Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2562/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 446/18 w sprawie ze skargi W.S. (skarżący), na rozstrzygnięcie M. (Jednostka lub MJWPU) z 27 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania M..

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący złożył wniosek w ramach Osi priorytetowej X,,Edukacja dla rozwoju regionu" w ramach Działania 10.2,,Upowszechnianie kompetencji kluczowych wśród osób dorosłych" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020. Pismem z 7 lutego 2018 r. MJWPU poinformowała skarżącego, że wniosek został pozytywnie oceniony, ale nie przyjęty do dofinansowania z powodu wyczerpania kwoty dostępnej na konkurs. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Jednostka wyjaśniła, że przeanalizowała zapisy z wniosku. Zgodnie z kryterium dostępu nr 2, wskazano, że szkolenia lub kursy językowe zakończą się formalnym wynikiem oceny i walidacji oraz będą dawać możliwość uzyskania certyfikatu (nadania kwalifikacji). Nie przewidziano dla szkoleń językowych nabycia kompetencji, w związku z czym należało stwierdzić, że wskaźnik Liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu był za wysoki.

Odnosząc się do kryterium merytorycznego ogólnego nr 8,,Sposób zarządzania projektem’’ Jednostka stwierdziła, że na podstawie treści wniosku nie można było uznać, iż dane świadczą o sposobie monitorowania realizacji całego projektu. Treść wniosku wskazywała na monitoring w zakresie równości szans i niedyskryminacji. W ocenie skarżącego spotkania były jednoznaczne z prowadzeniem bieżącego monitoringu podczas spotkań zespołu projektowego (spotkania minimum co 4 tygodnie), w celu monitorowania prawidłowego przebiegu projektu tj. weryfikacji i analizy zrealizowanej części zadań i związanej z nią dokumentacji, oceny bieżącej realizacji projektu oraz zaplanowania działań na kolejny okres realizacji) niemniej jednak zdaniem organu z wniosku to nie wynikało. W opinii Jednostki był to sposób zarządzania projektem. Jednostka podtrzymała również ocenę eksperta w zakresie kryterium merytorycznego ogólnego nr 9,,Efektywność kosztowa projektu i prawidłowość sporządzenia budżetu’’.

Przytaczając zapisy wniosku Jednostka uznała, że nie zamieszczono wyraźnych informacji w zakresie uzasadnienia dla przyjęcia 3 stawek jednostkowych na osobę, skoro zgodnie z zapisami wniosku Program szkoleń zależy od poziomu grupy (test poziomujący w ramach rekrutacji). Mając na uwadze powyższe, Jednostka stwierdziła, że nie ma podstaw do kwestionowania oceny członka KOP, ponieważ podczas przeprowadzanej oceny nie pominął on elementu wniosku, jak również nie nastąpiła błędna interpretacja danych. Na rozstrzygnięcie Jednostki z 27 lutego 2018 r. o nieuwzględnieniu protestu skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem z 10 maja 2016 r. skargę uwzględnił.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił na wstępie, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy wdrożeniowej oraz aktów składających się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin Konkursu nr [...] (,,Regulamin Konkursu’’) oraz Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020. W rozpatrywanej sprawie spór pomiędzy Skarżącym a MJWPU dotyczył oceny kryteriów merytorycznych ogólnych: nr 2,,Osiągnięcie w ramach projektu skwantyfikowanych rezultatów’’; nr 5,,Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu zadań’’; nr 8,,Sposób zarządzania projektem’’ oraz nr 9,,Efektywność kosztowa projektu i prawidłowość sporządzenia budżetu’’. Jeden z oceniających sporne kryteria przyznał pomniejszoną ilość punktów, podczas gdy drugi z oceniających uznał kryteria za spełnione i przyznał maksymalną ilość punktów.

MJWPU rozpatrując protest utrzymała pomniejszoną punktację za powyższe kryteria merytoryczne ogólne. Przechodząc do analizy zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji podzielił zasadność zarzutu dotyczącego nieprawidłowej oceny kryterium merytorycznego ogólnego nr 2,,Osiągnięcie w ramach projektu skwantyfikowanych rezultatów’’. W ocenie Sądu, przyznanie pomniejszonej liczby punktów przez jednego z oceniających, w ramach powyższego kryterium, wynikało, jak wskazała też Jednostka, z niespójności zapisów wniosku skarżącego z zapisami we wskaźniku rezultatu nr 1,,Liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu’’ (wskaźnik nr 1). Założenie Skarżącego, że min. 60% uczestników projektu uzyska kwalifikacje językowe było niezgodne z zapisami znajdującymi się we wskaźniku nr 1, w którym przewidziano, że ponad 80 % uczestników projektu uzyska kwalifikacje lub kompetencje (596 osób spośród 746 osób), co przy zapisie wniosku,,co najmniej 60% UP osiągnie na egzaminie zewn. pełny poziom A,B lub C’’ zdaniem Jednostki oznaczało, że oceniający mógł mieć wątpliwości i obniżyć z tego względu punkty za to kryterium.

W ocenie Sądu stanowisko powyższe było nieprawidłowe i nie uzasadniało obniżenia punktacji. Przede wszystkim zauważyć należy, że wskaźnik nr 1 wniosku dotyczy nie tylko osób uczestniczących w szkoleniach językowych, lecz również uczestników szkoleń komputerowych (w łącznej liczbie 746), w związku z czym nie powinien być on w ogóle miarodajny dla weryfikacji liczby uczestników szkoleń językowych oraz liczby osób, które uzyskają kwalifikacje lub nabędą kompetencje. W tej sytuacji, wbrew stanowisku Jednostki rozstrzygającej protest, oceniający nie powinien mieć wątpliwości co do procentowego udziału uczestników kursów językowych w zakresie nabycia kompetencji lub uzyskania kwalifikacji.

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że we wskaźniku rezultatu nr 4,,Liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje z zakresu wybranego języka obcego po opuszczeniu programu’’ (wskaźnik nr 4) zawarto dane dotyczące wyłącznie zajęć językowych. Wskaźnik ten w projekcie wynosił 462 osoby, a zatem 80,2 % ogółu osób uczestniczących w zajęciach językowych, czyli 576 osób. Nie oznaczało to jednak w ocenie Sądu rozbieżności treści wskaźnika nr 4 z zapisami wniosku, w którym skarżący wskazał - w części C.2.1.2 - wprost, że celem szczegółowym projektu było podniesienie umiejętności i kompetencji w zakresie posługiwania się wybranym językiem obcym u 462 uczestników projektu, co dodatkowo potwierdzało, że wskaźnik procentowy przekraczał znacznie 60%.

Natomiast zapis wniosku wskazujący, że co najmniej 60% UP osiągnie pełny poziom A,B lub C również nie był sprzeczny z treścią wniosku i wskaźnikiem procentowym osób, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje w zakresie wybranego języka obcego, ponieważ nie wykluczał on przyjęcia wyższej procentowej wartości odpowiadającej zapisom wskaźnika nr 4. Poza tym zapis ten odpowiadał kryterium merytorycznemu szczegółowemu nr 2,,W wyniku udziału w projekcie co najmniej 60% osób objętych wsparciem osiągnie pełen poziom biegłości językowej, zgodny z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego (tj. na poziomie A, B lub C)’’, które ocenione zostało maksymalną ilością punktów przez obu oceniających. Zgodnie z opisem tego kryterium pełen poziom kompetencji językowej oznaczał cały poziom A (podstawowy), B (samodzielność) lub C (biegłość), a wnioskodawca mógł zaplanować w ramach projektu realizację szkoleń i kursów językowych na jednym z sześciu poziomów językowych (A1, A2, B1, B2, C1, C2), jednak co najmniej 60% osób korzystających ze wsparcia musiała osiągnąć pełen poziom biegłości językowej, a więc A (A1i A2), B (B1 i B2) lub C (C1 i C2).

Brak było więc podstaw w ocenie Sądu do pomniejszenia punktacji przy ocenie spornego kryterium w oparciu o stwierdzone przez jednego z oceniających,,rozbieżności’’ pomiędzy wskaźnikiem rezultatu a treścią wniosku. Analogiczne stanowisko Sądu dotyczyło oceny spełnienia ogólnego kryterium merytorycznego nr 5,,Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu zadań’’. W przypadku oceny tego kryterium powołano się na rzekomą procentową rozbieżność w ilości osób, które nabędą kompetencje lub uzyskają kwalifikacje, nie dostrzegając błędnego odniesienia się do wskaźnika nr 1 oraz zapisów wniosku wskazanych już powyżej, czego powodem było pomniejszenie przyznanej punktacji. Ponownie Sąd podkreślił, że rozbieżność nie zachodziła w zapisie wskaźnika rezultatu nr 1 (czy też nr 4) oraz treści wniosku uwzględniającej wymóg spełnienia kryterium merytorycznego szczegółowego nr 2,,W wyniku udziału w projekcie co najmniej 60% osób objętych wsparciem osiągnie pełen poziom biegłości językowej, zgodny z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego (tj. na poziomie A, B lub C)’’.

Sąd wskazał nadto, że niezrozumiała była uwaga oceniającego, że nie przewidziano dla szkoleń językowych nabycia kompetencji będących okolicznością uzasadniającą obniżenie punktacji przy ocenie kryterium nr 5. We wskaźniku nr 4 przewidziano liczbę osób, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje z zakresu wybranego języka obcego po opuszczeniu programu. We wniosku skarżącego przewidziano uzyskanie kwalifikacji przez uczestników projektu co było zgodne ze wskaźnikiem nr 4. Zatem także w odniesieniu do oceny kryterium nr 5 brak było podstaw do obniżenia punktacji z powołanych powyżej powodów. Zasadny zdaniem Sądu był również zarzut skargi dotyczący oceny spełnienia ogólnego kryterium merytorycznego nr 8,,Sposób zarządzania projektem’’. Jednostka rozpatrując protest skarżącego podtrzymała ocenę powyższego kryterium przez jednego z oceniających uznając, że w projekcie nie opisano sposobu monitorowania projektu w związku z czym brak było podstaw do podniesienia punktacji w tym zakresie.

Skarżący prawidłowo w uzasadnieniu skargi wskazał i powołał fragmenty wniosku, które świadczyły o monitorowaniu realizacji projektu (str. 21 -24 wniosku) co oznaczało, że oceniający jak i Jednostka nie przeprowadzili prawidłowej analizy treści projektu. Sąd nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem Jednostki zawartym w odpowiedzi na skargę wskazującym na brak obowiązku po jej stronie analizowania całego wniosku z uwagi nie powołanie stosownych zapisów projektu na etapie protestu i odwołanie się do tych zapisów dopiero w skardze do Sądu. Zdaniem Sądu zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przy rozpatrywaniu protestu zobligowana jest do weryfikacji prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów.

Skarżący w proteście podniósł m.in. zarzut dotyczący niewłaściwej oceny kryterium merytorycznego ogólnego nr 8 co obligowało Jednostkę do szczegółowej analizy prawidłowości oceny w tym zakresie w oparciu o treść projektu nawet nie powołaną wprost w proteście. W tej sytuacji obniżenie punktacji z powodu nie opisania sposobu monitorowania realizacji projektu było nieuzasadnione. Nieuzasadniony w ocenie Sądu był zarzut dotyczący oceny ogólnego kryterium merytorycznego nr 9,,Efektywność kosztowa projektu i prawidłowość sporządzenia budżetu’’. Zdaniem Jednostki, we wniosku nie zamieszczono wyraźnych informacji w zakresie uzasadnienia dla przyjęcia 3 stawek jednostkowych na osobę dla szkoleń z języka angielskiego oraz języka niemieckiego.

Skarżący w proteście wyjaśniając powody takiego rozwiązania powołał się na własne doświadczenie (wskazujące na to, że większość uczestników szkoleń to osoby, które nie znają języka obcego lub uczyły się wiele lat temu i muszą odświeżyć tę wiedzę) oraz załączył tabelę Centrum Nauczania i Certyfikacji Języków Obcych UMCS zawierającą orientacyjną liczbę godzin wymaganych do osiągniecia poszczególnych poziomów językowych. Były to dodatkowe dane nie zawarte w treści samego wniosku, które nie mogły być znane oceniającemu. W tej sytuacji trafne było stanowisko Jednostki o nie zamieszczeniu we wniosku wystarczających informacji dla uzasadnienia przyjęcia 3 stawek jednostkowych na osobę przy szkoleniach językowych.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stanął na stanowisku, że przy ocenie kryteriów merytorycznych ogólnych nr 2, nr 5 i nr 8 doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który wprowadza wymóg aby wybór projektów do dofinansowania przebiegał w sposób przejrzysty i rzetelny, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm prawem przewidzianych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
2. a) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że Mazowiecka |Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, jako instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania dokonała oceny wniosku Skarżącego w sposób niezgodny z zasadami rzetelności i przejrzystości i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny projektu, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, podczas gdy ocena wniosku Skarżącego została przeprowadzona zgodnie z prawem, b)art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 37 ust.1 w zw. z art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych nie przeprowadziła szczegółowej analizy prawidłowości oceny w zakresie oprotestowanego kryterium merytorycznego nr 8 w oparciu o całą treść projektu nawet nie powołaną wprost w projekcie a co w ocenie Sądu spowodowało, że MJWPU dokonała oceny wniosku skarżącego w sposób niezgodny z zasadami rzetelności i przejrzystości i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny projektu, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, podczas gdy ocena wniosku została przeprowadzona zgodnie z prawem, w zakresie wyznaczonym protestem wniesionym przez skarżącego,
3. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej w zw. z załącznikiem nr 2 Wspólna lista Wskaźników kluczowych - definicja wskaźników dot. Kompetencji do Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014 - 2020 w zw. z definicją kompetencji i kwalifikacji zawartą w słowniku pojęć Regulaminu konkursu nr [...] (str.
4. 5) poprzez pominięcie przez Sąd treści wytycznych, postanowień regulaminu konkursu oraz faktu jak istotne z punktu oceny jest jasne określenie we wniosku o dofinansowanie, ile uczestników nabędzie kwalifikacje, a ile kompetencje, a także uznanie Sądu, że nie zachodzi rozbieżność w ilości osób, które nabędą kompetencje lub uzyskają kwalifikacje.

Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Norma wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła.

Natomiast związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które wyraźnie zostały wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W procesie rozpoznawania tych zarzutów NSA nie jest jednak władny do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowania, czy też uzupełniania zrzutów skargi kasacyjnej, których prawidłowe formułowanie polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wskazaniu na czym to naruszenie polegało (wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 69/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna organu oparta została na obu przesłankach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na zarzutach naruszenia przez Sąd przepisów postępowania wskazanych w pkt.

1) lit a i b petitum skargi kasacyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na naruszeniu przepisów prawa materialnego zawartych w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej przy czym skarżący nie określa czy to naruszenie polega na błędnej wykładni wskazanych przepisów czy też na ich niewłaściwym zastosowaniu.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzutem zgłoszonym w ramach zarzutu procesowego jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, jako instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania dokonała oceny wniosku Skarżącego w sposób niezgodny z zasadami rzetelności i przejrzystości oraz zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 37 ust.1 w zw. z art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych nie przeprowadziła szczegółowej analizy prawidłowości oceny w zakresie oprotestowanego kryterium merytorycznego nr 8 w oparciu o całą treść projektu nawet nie powołaną wprost w projekcie, a co w ocenie Sądu spowodowało, że MJWPU dokonała oceny wniosku skarżącego w sposób niezgodny z zasadami rzetelności i przejrzystości i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny projektu.

Zarzuty te są nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli rozstrzygnięcia organu w związku ze skargą wniesioną przez skarżącego i nie naruszył zarzuconych mu przepisów.

Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a) ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy. Natomiast art. 37 ust. 1 ustawy stanowi: "właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania."

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę wnioskodawcy stwierdził,że spór pomiędzy Skarżącym a MJWPU dotyczył oceny kryteriów merytorycznych ogólnych: nr 2,,Osiągnięcie w ramach projektu skwantyfikowanych rezultatów’’; nr 5,,Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu zadań’’; nr 8,,Sposób zarządzania projektem’’ oraz nr 9,,Efektywność kosztowa projektu i prawidłowość sporządzenia budżetu’’. Jeden z oceniających sporne kryteria przyznał pomniejszoną ilość punktów, podczas gdy drugi z oceniających uznał kryteria za spełnione i przyznał maksymalną ilość punktów. MJWPU rozpatrując protest utrzymała pomniejszoną punktację za powyższe kryteria merytoryczne ogólne.

Sąd pierwszej instancji uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące: zarzutu nieprawidłowej oceny kryterium merytorycznego ogólnego nr 2,,Osiągnięcie w ramach projektu skwantyfikowanych rezultatów’’. W ocenie Sądu, przyznanie pomniejszonej liczby punktów przez jednego z oceniających, w ramach powyższego kryterium, wynikało, jak wskazała Jednostka, z niespójności zapisów wniosku skarżącego z zapisami we wskaźniku rezultatu nr 1,,Liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu’’ (wskaźnik nr 1). Założenie Skarżącego, że min. 60% uczestników projektu uzyska kwalifikacje językowe było niezgodne z zapisami znajdującymi się we wskaźniku nr 1, w którym przewidziano, że ponad 80 % uczestników projektu uzyska kwalifikacje lub kompetencje (596 osób spośród 746 osób), co przy zapisie wniosku, "co najmniej 60% UP osiągnie na egzaminie zewn. pełny poziom A, B lub C". Zdaniem Jednostki oznaczało to, że oceniający mógł mieć wątpliwości i obniżyć z tego względu punkty za to kryterium.

W ocenie Sądu stanowisko powyższe było nieprawidłowe i nie uzasadniało obniżenia punktacji. Sąd zauważył, że wskaźnik nr 1 wniosku dotyczy nie tylko osób uczestniczących w szkoleniach językowych, lecz również uczestników szkoleń komputerowych (w łącznej liczbie 746), w związku z czym nie powinien być on w ogóle miarodajny dla weryfikacji liczby uczestników szkoleń językowych oraz liczby osób, które uzyskają kwalifikacje lub nabędą kompetencje. W tej sytuacji, wbrew stanowisku Jednostki rozstrzygającej protest, oceniający nie powinien mieć wątpliwości co do procentowego udziału uczestników kursów językowych w zakresie nabycia kompetencji lub uzyskania kwalifikacji. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszne zaś uzasadnienie tego zarzutu w skardze kasacyjnej stanowi w istocie polemikę z uzasadnieniem Sądu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że we wskaźniku rezultatu nr 4,,Liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje z zakresu wybranego języka obcego po opuszczeniu programu’’ (wskaźnik nr 4) zawarto dane dotyczące wyłącznie zajęć językowych. Wskaźnik ten w projekcie wynosił 462 osoby, a zatem 80,2 % ogółu osób uczestniczących w zajęciach językowych, czyli 576 osób. Nie oznaczało to w ocenie Sądu rozbieżności treści wskaźnika nr 4 z zapisami wniosku, w którym skarżący wskazał - w części C.2.1.2 - wprost, że celem szczegółowym projektu było podniesienie umiejętności i kompetencji w zakresie posługiwania się wybranym językiem obcym u 462 uczestników projektu, co dodatkowo potwierdzało, że wskaźnik procentowy przekraczał znacznie 60%.

Natomiast zapis wniosku wskazujący, że co najmniej 60% UP osiągnie pełny poziom A, B lub C również nie był sprzeczny z treścią wniosku i wskaźnikiem procentowym osób, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje w zakresie wybranego języka obcego, ponieważ nie wykluczał on przyjęcia wyższej procentowej wartości odpowiadającej zapisom wskaźnika nr 4. Poza tym zapis ten odpowiadał kryterium merytorycznemu szczegółowemu nr 2,,W wyniku udziału w projekcie co najmniej 60% osób objętych wsparciem osiągnie pełen poziom biegłości językowej, zgodny z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego (tj. na poziomie A, B lub C)’’, które ocenione zostało maksymalną ilością punktów przez obu oceniających. Zgodnie z opisem tego kryterium pełen poziom kompetencji językowej oznaczał cały poziom A (podstawowy), B (samodzielność) lub C (biegłość), a wnioskodawca mógł zaplanować w ramach projektu realizację szkoleń i kursów językowych na jednym z sześciu poziomów językowych (A1, A2, B1, B2, C1, C2), jednak co najmniej 60% osób korzystających ze wsparcia musiała osiągnąć pełen poziom biegłości językowej, a więc A (A1i A2), B (B1 i B2) lub C (C1 i C2).

Brak było więc podstaw w ocenie Sądu do pomniejszenia punktacji przy ocenie spornego kryterium w oparciu o stwierdzone przez jednego z oceniających,,rozbieżności’’ pomiędzy wskaźnikiem rezultatu a treścią wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z poglądem Sąd pierwszej instancji. Analogiczne stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczyło oceny spełnienia ogólnego kryterium merytorycznego nr 5,,Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu zadań’’. W przypadku oceny tego kryterium powołano się na rzekomą procentową rozbieżność w ilości osób, które nabędą kompetencje lub uzyskają kwalifikacje, nie dostrzegając błędnego odniesienia się do wskaźnika nr 1 oraz zapisów wniosku wskazanych już powyżej, czego powodem było pomniejszenie przyznanej punktacji. Słusznie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozbieżność nie zachodziła w zapisie wskaźnika rezultatu nr 1 (czy też nr 4) oraz treści wniosku uwzględniającej wymóg spełnienia kryterium merytorycznego szczegółowego nr 2,,W wyniku udziału w projekcie co najmniej 60% osób objętych wsparciem osiągnie pełen poziom biegłości językowej, zgodny z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego (tj. na poziomie A, B lub C)’’.

Sąd wskazał nadto, że niezrozumiała była uwaga oceniającego, że nie przewidziano dla szkoleń językowych nabycia kompetencji będących okolicznością uzasadniającą obniżenie punktacji przy ocenie kryterium nr 5. We wskaźniku nr 4 przewidziano liczbę osób, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje z zakresu wybranego języka obcego po opuszczeniu programu. We wniosku skarżącego przewidziano uzyskanie kwalifikacji przez uczestników projektu co było zgodne ze wskaźnikiem nr 4. Zatem także w odniesieniu do oceny kryterium nr 5 brak było podstaw do obniżenia punktacji z powołanych powyżej powodów. Zasadny zdaniem Sądu był również zarzut skargi dotyczący oceny spełnienia ogólnego kryterium merytorycznego nr 8,,Sposób zarządzania projektem’’. Jednostka rozpatrując protest skarżącego podtrzymała ocenę powyższego kryterium przez jednego z oceniających uznając, że w projekcie nie opisano sposobu monitorowania projektu w związku z czym brak było podstaw do podniesienia punktacji w tym zakresie.

Skarżący prawidłowo w uzasadnieniu skargi wskazał i powołał fragmenty wniosku, które świadczyły o monitorowaniu realizacji projektu (str. 21 -24 wniosku) co oznaczało, że oceniający jak i Jednostka nie przeprowadzili prawidłowej analizy treści projektu. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działań Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w procesie wyboru projektu do dofinansowania dokonał kontroli oceny pod kątem jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 54 ust 2 pkt 4 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej podnieść należy, że zarzut ten również nie jest uzasadniony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przy rozpatrywaniu protestu zobligowana jest do weryfikacji prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów. Skarżący w proteście podniósł m.in. zarzut dotyczący niewłaściwej oceny kryterium merytorycznego ogólnego nr 8, co obligowało Jednostkę do szczegółowej analizy prawidłowości oceny w tym zakresie w oparciu o treść projektu nawet nie powołaną wprost w proteście. W tej sytuacji obniżenie punktacji z powodu nie opisania sposobu monitorowania realizacji projektu było nieuzasadnione.

Skarżący wskazuje, że spotkania ZP są jednoznaczne z wprowadzeniem bieżącego monitoringu podczas spotkań zespołu projektowego, który spotykać się będzie minimum co 4 tygodnie, w celu monitorowania prawidłowego przebiegu projektu (tj. weryfikacji i analizy zrealizowanej część zadań i związanej z nią dokumentacji), oceny bieżącej realizacji projektu oraz zaplanowania działań na kolejny okres realizacji. W opinii Jednostki jest to sposób zarządzania projektem. Trudno się zgodzić z takim poglądem.

MJWPU zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, że Sąd pominął w swych rozważaniach treść wytycznych i postanowień regulaminu konkursu i tym samym uznał, że MJWPU, jako instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania dokonała oceny wniosku skarżącego w sposób niezgodny z zasadami rzetelności i przejrzystości. Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał jednak treści wytycznych czy konkretnych postanowień regulaminu konkursu, które pominął Sąd pierwszej instancji. Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt ISA/Bk 344/17 LEX nr 2306824).

Zauważyć też należy, że regulamin konkursu nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu konkursu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych, przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu określany m.in. jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić kryterium oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednak tylko i wyłącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16 LEX nr 2180913).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej w zw. z załącznikiem nr 2 Wspólna Lista Wskaźników Kluczowych - definicja wskaźników dot. Kompetencji do Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014 - 2020 w związku z definicją kompetencji i kwalifikacji zawartą w słowniku pojęć Regulaminu konkursu nr [...] (str. 5) poprzez pominięcie przez Sąd treści wytycznych, postanowień regulaminu konkursu i uznanie Sądu, że nie zachodzi rozbieżność w ilości osób, które nabędą kwalifikacje, a ile kompetencje, stwierdzić należy, że zarzut ten nie został prawidłowo uzasadniony.

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ zawarł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, którego nie podnosił w trakcie postępowania odwoławczego i sądowego a mianowicie, że skarżący w części D5 wniosku zawarł inne zapisy, które nie spełniają wymogów instrukcji, stąd nawet powołanie ich w innym miejscu wniosku o dofinansowanie uzasadniało obniżenie punktacji o 1 pkt., zatem zarzut ten nie powołany w uzasadnieniu nieuwzględnienia wniesionego w dniu 9 lutego 2018 r. protestu, ani w odpowiedzi na skargę nie może podlegać kontroli kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt IGSK 2562/18 na posiedzeniu niejawnym dokonał z urzędu sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w sentencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2562/18 w ten sposób, że określił prawidłowo stronę skarżącą kasacyjnie i w wierszu 11 od góry w miejsce słów "..." wpisał "M." na podstawie art. 156 par. 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. Konsekwencją pomyłki dotyczącej nieprawidłowego określenia strony skarżącej kasacyjnie jest błędne orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego w ten sposób, że w pkt. 2 sentencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2562/18 orzeczono o zasądzeniu od W.S. na rzecz M. 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zamiast orzeczenia o zasądzeniu od M., jako skarżącej kasacyjnie, której skarga kasacyjna została oddalona, na rzecz W.S. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną M. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z par. 14 ust.

1. 2) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.).