Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 2593/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA) wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 986/17, w wyniku rozpoznania skargi M. K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: SKO) z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia nadpłaty, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego (dalej: Marszałek) z [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz zasądził od SKO na rzecz skarżącego 100 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Marszałek decyzją z [...] czerwca 2017 r. – wydaną na podstawie: art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 i art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 22b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.; dalej: u.o.g.r.l.) – odmówił skarżącemu określenia nadpłaty 1.071,50 zł, stanowiącej opłatę roczną za trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego o pow. 0,0295 ha położonego w Ciecierzynie.

W uzasadnieniu decyzji Marszałek wyjaśnił, że decyzją z [...] maja 2013 r., Starosta Lubelski zezwolił skarżącemu na trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego o pow. 0,0295 ha położonego w Ciecierzynie z przeznaczeniem pod posadowienie konstrukcji nośnej reklamy i ustalił opłaty roczne w wysokości 10% jednorazowej należności za grunty podlegające wyłączeniu z produkcji rolniczej, które należało uiszczać w terminie do 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat począwszy od 2014 r. Skarżący pismem z 20 kwietnia 2017 r. wniósł o zwrot niesłusznie pobranej kwoty 1.071,50 zł z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, których nie jest właścicielem i nie posiada żadnych nośników reklamowych na ww. terenie oraz o pobieranie opłaty od aktualnego użytkownika. Marszałek zajął stanowisko, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują możliwości zwrotu opłat rocznych uiszczonych przez stronę, wobec czego odmówił określenia nadpłaty z tytułu opłaty rocznej.

SKO decyzją z [...] października 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Marszałka.

W uzasadnieniu SKO przypomniało, że skarżący zawarł umowę najmu z M. G. właścicielką działki nr 328/10 oraz umowę najmu z A. U. właścicielem działki nr 327/9 w celu postawienia konstrukcji nośnej reklamy. Decyzją Starosty Lubelskiego z [...] maja 2013 r. zezwolono skarżącemu na trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego położonego w Ciecierzynie z przeznaczeniem na posadowienie konstrukcji nośnej reklamy. Skarżący użytkował grunty do 8 stycznia 2014 r. Natomiast umową cesji najmu z 8 stycznia 2014 r. zawartą ze Spółką A przeniesiono użytkowanie gruntów na nowego użytkownika.

W ocenie skarżącego, zgodnie z punktem 10 decyzji Starosty z [...] maja 2013 r. obowiązek podatkowy przechodzi na kolejnego użytkownika a zatem opłata powinna być pobierana od aktualnego użytkownika. Pod pojęciem zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolnej należy rozumieć nie tylko umowę sprzedaży nieruchomości ale także umowę cesji najmu.

SKO stanęło na stanowisku, że pojęcie "zbycie gruntów" w rozumieniu art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. należy interpretować zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego (art. 155 i nast.), ponieważ ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zdefiniowała pojęcia "zbycie gruntów". Zdaniem SKO wskazywana przez skarżącego umowa cesji praw i obowiązków wynikających z umów najmu zawartych przez nią z właścicielami działek wyłączonych z produkcji rolnej na spółkę A i posiadanie oraz użytkowanie gruntu przez ten inny podmiot nie może stanowić źródła utraty obowiązku ponoszenia opłat rocznych. Tego rodzaju zmiana nie mieści się w pojęciu "zbycie nieruchomości". O zbyciu gruntu można mówić w szczególności w przypadku zawarcia umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, ustanowienia użytkowania wieczystego i przy zachowaniu przy tym formy aktu notarialnego. Jeżeli więc nie nastąpiło zbycie gruntów w rozumieniu prawa cywilnego we wskazany sposób, to dla obowiązku ponoszenia opłat rocznych nie ma znaczenia, kto obecnie faktycznie posiada i korzysta z gruntu wyłączonego z produkcji rolnej i brak jest podstaw do przeniesienia obowiązku uiszczania opłat na aktualnego posiadacza gruntu.

W ocenie SKO stanowiska tego nie podważa to, że w 2016 r. Marszałek zwolnił z opłaty rocznej skarżącego i przeniósł ten obowiązek na obecnych posiadaczy (właścicieli) gruntu i posadowionej na niej konstrukcji, tj. M. G. i A. U. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty rocznej za 2015 r. a nie za 2016 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił skargę na decyzję SKO poprzez uchylenie decyzji obu instancji.

WSA wskazał, że w sprawie sporna jest wykładnia art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. Zdaniem organu zbycie nieruchomości, w rozumieniu tego przepisu, będące podstawą zmiany podmiotu zobowiązanego do uiszczania opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, może nastąpić tylko na skutek czynności cywilnoprawnej przenoszącej prawo własności do nieruchomości. Nie wyczerpuje zaś znamion zbycia nieruchomości przejęcie jej w posiadanie zależne przez inny podmiot.

W ocenie WSA należało odejść od wykładni literalnej rozpatrywanej regulacji na rzecz wykładni celowościowej (z uwzględnieniem ratio legis omawianej ustawy).

WSA wskazał, że celem nadrzędnym decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej nie jest uzyskanie określonej kwoty pieniężnej, której dłużnikiem są zobowiązani czy też ekwiwalentu swoich praw. Celem jest ochrona gruntów rolnych, która jest niezależna od właściciela (nabywcy) i sposobu nabycia. Cel ten jest realizowany m.in. poprzez zobowiązanie podmiotów korzystających z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej do uiszczania corocznych opłat stanowiących określony procent należności określonych zgodnie z art. 12 ust. 7 lub ust. 11 u.o.g.r.l. Roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Zobowiązanym do jej corocznego uiszczania jest ten kto faktycznie korzysta z wyłączenia gruntu.

WSA stwierdził, że skoro w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest definicji legalnej pojęcia "zbycie gruntu", to w zaistniałej sytuacji należało dokonać wykładni celowościowej przepisu, a nie sięgać do Kodeksu cywilnego, regulującego zupełnie odmienne materie. W ocenie WSA użyty w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. termin "zbycie gruntu" należy rozumieć szeroko jako każde przeniesienie (utratę) prawa do gruntu, a nie tylko jako przeniesienie prawa własności w drodze czynności prawnej (umowy sprzedaży, zamiany, darowizny itd.).

Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. opłata roczna jest opłatą z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Stanem faktycznym uzasadniającym obowiązek uiszczenia tej opłaty jest więc użytkowanie gruntu na cele nierolne i nieleśne. Brak jest zatem racjonalnego uzasadnienia dla obciążania obowiązkiem uiszczenia opłaty rocznej podmiotu, który utracił prawo do użytkowania gruntu wyłączonego z produkcji rolnej na skutek zbycia tego prawa. W ujęciu przedmiotowym ze zbyciem gruntu będziemy mieli do czynienia w każdym przypadku zmiany podmiotu władającego gruntem na podstawie tytułów wskazanych w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. (por. M. Szalewska, Glosa do wyroku z 13 lutego 2014 r., II OSK 2093/12, PPOŚ 2014/4/247-259). Z chwilą przeniesienia prawa do użytkowania gruntu mocy ustawy obowiązek zapłaty opłaty rocznej przechodzi na nabywcę tego prawa.

Ponadto, skoro przy stosowaniu ustawy wtórne znaczenie ma kwestia własności gruntu, który podlega wyłączeniu z produkcji rolniczej (wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej nie musi być złożony przez właściciela gruntu - art. 11 ust. 5 u.o.g.r.l.) a do uiszczania rocznej opłaty jest zobowiązana osoba, nie tylko właściciel, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.), to uprawnione jest stwierdzenie, że nie tylko przeniesienie prawa własności ale każde przeniesienie prawa do gruntu, w tym każdej formy posiadania zależnego, powoduje przejście obowiązku uiszczania opłat rocznych na nabywcę. W przeciwnym wypadku osoba, która nie mieszcząc się w zakresie znaczeniowym pojęcia właściciel, uzyskałaby zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, w przypadku zbycia prawa do gruntu, inaczej niż właściciel, byłaby pozbawiona możliwości zwolnienia z obowiązku zapłaty opłaty rocznej.

Taki pogląd jest nie do zaakceptowania także i z tego względu, że ustawodawca dla potrzeb ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyjmuje, że pod pojęciem właściciela należy rozumieć również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę (art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l.).

Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności związane z nabyciem przez skarżącego prawa do użytkowania działek gruntu wyłączonych na jego wniosek z rolniczego użytkowania oraz przeniesieniem tego prawa. Organy nie poczyniły ustaleń, w jaki sposób skarżący nabył prawa do użytkowania gruntu (z jakiego tytułu były to prawa), w stosunku do których wystąpił z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej, czy mógł skutecznie przenieść te prawa na spółkę A a jeżeli tak, to kiedy to uczynił. Z pisma z 22 czerwca 2015 r. wynika, ze umowa najmu pomiędzy skarżącym a właścicielem działek (z akt sprawy wynika, że właścicielami były dwie osoby) została rozwiązana/wygasła w 2013 r. Z pism skarżącego z 29 maja i 20 lipca 2015 r. wynika, że na skutek ugody konstrukcja nośna reklamy została przekazana w 2013 r. firmie B. Natomiast umowa cesji najmu, na którą powołuje się skarżący, została zawarta 8 stycznia 2014 r. Okoliczności te są istotne, bowiem na ich podstawie możliwe będzie ustalenie, czy skarżący skutecznie wyzbył się prawa od użytkowania przedmiotowych gruntów, co skutkowałoby przejściem z mocy prawa obowiązku zapłaty opłaty rocznej na nabywcę tego prawa a w konsekwencji, czy złożony przez skarżącego wniosek o zwrot nadpłaty jest zasadny.

Konkludując, WSA stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona ustaleń w opisanym zakresie oraz oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy z uwzględnieniem zaprezentowanej wykładni art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l.

Z tych względów WSA – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) – orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji.

SKO zaskarżyło wyrok WSA w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4 i art. 4 pkt 4 oraz art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. polega na tym, że użyty w tym przepisie termin "zbycie gruntu " należy rozumieć szeroko jako każde przeniesienie (utratę) prawa do gruntu, a nie tylko jako przeniesienie prawa własności w drodze czynności prawnej (umowy sprzedaży, zamiany, darowizny itd.), co sprowadza się do wniosku, że w ujęciu przedmiotowym ze zbyciem gruntu będziemy mieli do czynienia w każdym przypadku zmiany podmiotu władającego gruntem na podstawie tytułów wskazanych w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., w sytuacji gdy w celu prawidłowej wykładni i zastosowania art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego regulującego kwestię zbycia gruntów (nieruchomości), tj. przeniesienia ich własności (art. 155 i nast.); w konsekwencji nieprawidłowa (błędna) jest wykładnia dokonana przez WSA, że przez "zbycie", o którym mowa w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. należy rozumieć nie tylko przeniesienie prawa własności ale też przejście innych praw do gruntu wyłączonego z produkcji;
2. 2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4 i art. 4 pkt 4 oraz art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. oraz w zw. art. 151 p.p.s.a., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. polega na tym, że użyty w tym przepisie termin "zbycie gruntu " należy rozumieć szeroko jako każde przeniesienie (utratę) prawa do gruntu, a nie tylko jako przeniesienie prawa własności w drodze czynności prawnej (umowy sprzedaży, zamiany, darowizny itd.), co sprowadza się do wniosku, że w ujęciu przedmiotowym ze zbyciem gruntu będziemy mieli do czynienia w każdym przypadku zmiany podmiotu władającego gruntem na podstawie tytułów wskazanych w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., w sytuacji gdy w celu prawidłowej wykładni i zastosowania art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego regulującego kwestię zbycia gruntów (nieruchomości), tj. przeniesienia ich własności (art. 155 i nast.); w konsekwencji nieprawidłowa (błędna) jest wykładnia dokonana przez WSA, że przez "zbycie", o którym mowa w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. należy rozumieć nie tylko przeniesienie prawa własności ale też przejście innych praw do gruntu wyłączonego z produkcji; zaprezentowana przez WSA wykładnia skutkowała bezpodstawnym uwzględnieniem skargi zamiast jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., co wskazuje także na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu (art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l.);
3. 3. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4 i art. 4 pkt 4 oraz art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. i art. 151 oraz art. 153 p.p.s.a. na skutek wadliwie wykonanej funkcji kontrolnej i uwzględnienie skargi, poprzez nieuprawnione przyjęcie przez WSA, że SKO dopuściło się naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy WSA w uzasadnieniu wyroku nie wskazał jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone w sprawie oraz bezzasadne zobowiązanie organów w toku ponownego rozpoznania sprawy do dokonania ustaleń, w świetle zaprezentowanej przez WSA wykładni art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., czy skarżący skutecznie wyzbył się prawa do użytkowania gruntów wyłączonych z produkcji rolnej na podstawie cesji najmu, w sytuacji gdy w świetle prawidłowej wykładni art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. okoliczność ta jest prawnie obojętna dla prawidłowego zastosowania tego przepisu i w konsekwencji stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo, co winno skutkować oddaleniem skargi przez WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; ewentualnie gdyby NSA nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie na rzecz SKO zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przewidzianych.

Skarżący odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bo dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego.

Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej z zakresu naruszeń prawa materialnego (pkt 1 i 2 jej petitum), które stanowią istotę problemu objętego wydanymi w sprawie decyzjami, dotyczą interpretacji art. 12 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 4 oraz art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Kasator nie zgadza się z wykładnią WSA, że użyty w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. termin "zbycie gruntu " należy rozumieć szeroko jako każde przeniesienie (utratę) prawa do gruntu, a nie tylko jako przeniesienie prawa własności w drodze czynności prawnej (umowy sprzedaży, zamiany, darowizny itd.), jak uważa kasator.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. – osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. – w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę.

Ponadto w art. 4 u.o.g.r.l. zdefiniowano, że ilekroć w ustawie jest mowa o: właścicielu - rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę (pkt 4); wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (pkt 11).

Mając na uwadze wskazane przepisy, nie można zgodzić się z kasatorem, że "zbycie" o którym mowa w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. należy rozumieć jako wyłącznie przeniesienie prawa własności w drodze czynności prawnej. Przy czym twierdzenie WSA, że pojęcie to należy rozumieć szeroko jako każde przeniesienie (utrata) prawa do gruntu nie jest również całkowicie poprawne.

WSA zasadnie powołał się na glosę Małgorzaty Szalewskiej do wyroku NSA z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2093/12, której tezy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela. W glosie podkreślono, że na potrzeby ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca przyjął – jak wynika z art. 4 pkt 4 – iż ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu rozumie się również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Ustawodawca w ten sposób dał wyraz woli rozszerzenia kręgu podmiotów objętych szczególnym reżimem prawnym gruntów rolnych i leśnych, poza wąski krąg właścicieli nieruchomości w ujęciu cywilistycznym, obejmując nim również podmioty będące posiadaczami samoistnymi, zarządcami, użytkownikami, użytkownikami wieczystymi i dzierżawcami.

Zatem to sam ustawodawca uznał, że dla realizacji funkcji i celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzasadnionym jest zrównanie sytuacji prawnej podmiotów władających nieruchomością zarówno na podstawie tytułu własności, jak i innych wymienionych w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l., tytułów. Przy czym – wbrew stwierdzeniu WSA – omawiane "zbycie" nie można rozumieć jako każdego przeniesienia (utraty) prawa do gruntu, ale wyłącznie z tytułów wymienionych w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. Wynika to z redakcji przepisu art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l., który wskazując jak należy rozumieć pojęcie "właściciela" nie posługuje się zwrotem "w szczególności", lecz wylicza dokładnie kto nim może być.

Mając na uwadze powyższe zastrzeżenie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonując wykładni, użytego przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. pojęcia zbycia gruntu prawidłowo wywiódł, że należy ten aspekt uwzględniać. Skoro bowiem ustawodawca, na potrzeby konkretnej regulacji prawnej, w tak znaczny sposób rozszerzył zakres znaczeniowy terminu właściciel, nie można przyjąć, że jego wolą jest ograniczenie pojęcia zbycia gruntów wyłącznie do cywilistycznej konstrukcji przeniesienia prawa własności w rozumieniu art. 155 k.c. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów, wynikających z analizy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ograniczających – jak tego żąda kasator – pojęcie zbycia gruntów zarówno w płaszczyźnie przedmiotowej – wyłącznie prawo własności, jak i formalnej – wyłącznie czynności cywilnoprawne. Jeszcze raz należy podkreślić, że użyte przez ustawodawcę w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych pojęcie właściciela oznacza, że w ujęciu przedmiotowym ze zbyciem gruntów mamy do czynienia w każdym przypadku zmiany podmiotu władającego gruntem na podstawie tytułów wskazanych w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje zarzuty sformułowane w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Konsekwencją uznanie za nieusprawiedliwione zarzutów materialnych jest niezasadność zarzutów procesowych sformułowanych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. W ich ramach zarzucono WSA naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4 i art. 4 pkt 4 oraz art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. i art. 151 oraz art. 153 p.p.s.a.

Powyższe wynika z tego, że skoro z prawidłowej wykładni art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. wynika, że nie tylko ze zbyciem prawa własności gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, przechodzi obowiązek zapłaty rocznej, jak błędnie uznały organy. To należało – jak prawidłowo wywiódł WSA – poczynić dodatkowe ustalenia w tym zakresie związane z okolicznościami nabycia przez M. K. prawa do użytkowania działek gruntu wyłączonych na jego wniosek z rolniczego użytkowania oraz przeniesieniem tego prawa. Okoliczności te – wbrew stanowisku kasatora – nie zostały wyjaśnione w sprawie i nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Należy to ustalić ponownie z korektą interpretacji art. 12 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie jest także zasadny zarzut dotyczący prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczący naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 1767/14). Tak sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej w sprawie.

W rezultacie nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy te dotyczą właściwości i kompetencji sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne. WSA nie mógł naruszył ww. norm, gdyż dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem i orzekał na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oraz rozpoznał sprawę należącą do jego kompetencji.

WSA stwierdzając naruszenie omawianych w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa, nie mógł na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargi na zaskarżoną decyzję SKO, a więc prawidłowo orzekł w oparciu o art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. o uchyleniu decyzji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.