Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 6/12 oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności i opłat rocznych za trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych.
Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że pismem z dnia 20 grudnia 2005 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Z. wystąpiła do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. o wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej gruntów leśnych o powierzchni [...] ha (działki nr [...]) będących własnością Skarbu Państwa (w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa L.), albowiem grunty te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod modernizację drogi powiatowej nr [...] na odcinku B..
Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji wskazanych we wniosku gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie organ wyjaśnił, że należności, opłata roczna i jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrób drzewostanu ustalone zostaną odrębną decyzją z uwzględnieniem dnia faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji leśnej.
Dnia 10 maja 2006 r. pomiędzy skarżącym a Skarbem Państwa – Lasami Państwowymi (nadleśnictwem L.) została zawarta umowa o przeniesienie zarządu, której przedmiotem były w/w nieruchomości. Zarząd nieruchomości został przekazany nieodpłatnie na podstawie przepisu art. 38 c ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Decyzją Starosty Ż. z dnia [...] sierpnia 2010 r. orzeczono wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego dla skarżącego w stosunku do w/w nieruchomości.
Generalna Dyrekcja Lasów Państwowych – Oddział w Z., pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. poinformowała Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z., iż w dniu 7 lipca 2006 r. dokonała faktycznego wyłączenia w/w gruntów leśnych z produkcji. Jednocześnie podkreśliła, że od dnia 20 sierpnia 2010 r. wygasł trwały zarząd ustanowionego na jej rzecz na przedmiotowych nieruchomościach.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. ustalił dla gruntów leśnych o powierzchni [...] ha wyłączonych z produkcji leśnej na mocy decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. z dnia [...] stycznia 2006 r., należność za trwałe wyłączenie z produkcji, opłatę roczną (za lata 2007 – 2011 r., odpowiednio w wysokości: [...] zł., [...]zł., [...]zł., [...]zł., [...]zł.) oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu w wysokości 7 [...] zł. Do uiszczenia tych należności zobowiązał GDDKiA.
Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Podkreślił, że zarządcą gruntów jest obecnie Zarząd Powiatu w Ż.. W związku z tym, zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek uiszczenia opłat przeszedł w momencie zbycia nieruchomości (wygaśnięcia zarządu) na nabywcę tj. Starostę Ż..
Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że skoro podmiotem, który uzyskał zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji była GDDKiA, to uznać należy, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że jest ona zobowiązana do uiszczenia opłat rocznych. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem – wbrew oczekiwaniu strony skarżącej - do zbycia nieruchomości, w rozumieniu przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i obowiązek zapłaty opłat rocznych nie przeszedł na inny podmiot. "Zbycie gruntów" o którym mowa w tym przepisie to przeniesie ich własności na podstawie przepisów kodeku cywilnego (art. 155 i nast.), a więc na mocy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, ustanowienia użytkowania wieczystego, zawartej w formie aktu notarialnego. W tej sytuacji decyzja Starosty Ż. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o wygaśnięciu zarządu na nieruchomościach nie stanowi podstawy do zmiany osoby obowiązanej do uiszczania opłat rocznych, tym bardziej, że zobowiązała się do tego, na mocy porozumienia z dnia 4 lipca 2005 r. zawartego ze Starostwem Powiatowym w Ż. sama strona skarżąca.
Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Z., zaskarżając tę decyzję w całości i domagając się jej uchylenia.
Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: art. 12 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię pojęcia "zbycie gruntów", a w konsekwencji niezastosowanie wskazanego przepisu. W ocenie strony skarżącej dokonując wykładni terminu "zbycie gruntów" należy posłużyć się regułami wykładni celowościowej. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, jako utratę tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej wyłączonej z produkcji.
Generalny Dyrektor Lasów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył pismo procesowe zatytułowane "uzupełnienie skargi" W piśmie tym rozszerzył zarzuty skargi – zaskarżonej decyzji zarzucił ponadto naruszenie art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego niezastosowanie, tj. niepomniejszenie ustalonej należności o wartość gruntu. Zdaniem strony skarżącej organy administracyjne zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania dowodowego (powołania biegłego) w celu ustalenia wartości rynkowej gruntu wyłączonego z produkcji leśnej. Pełnomocnik strony skarżącej stwierdził jednocześnie, że z porozumienia zawartego między Starostą a GDDKiA Oddział w Z. nie wynika, iż skarżący zobowiązał się do ponoszenia kosztów związanych z wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest nieuzasadniona.
Sąd wskazał, że interpretacja przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonana na gruncie doktryny wskazuje jednoznacznie, iż zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat rocznych odbywa się w trybie regulowanym, przez przepisy prawa cywilnego. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zdefiniowała bowiem na swój użytek pojęcia "zbycie gruntów" (w art. 4 tej ustawy zawierającym definicje użytych w niej pojęć, termin "zbycie gruntów" nie występuje).
W celu prawidłowego zastosowania art. 12 ust. 4 w/w ustawy należy odwołać się więc do przepisów kodeksu cywilnego regulującego kwestię zbycia gruntów (nieruchomości), tj. przeniesienia ich własności (art. 155 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 934 ze zm.) Zatem o zbyciu gruntu można mówić w szczególności w przypadku zawarcia umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, ustanowienia użytkowania wieczystego i – co istotne – przy zachowaniu przy tym formy aktu notarialnego. Jeżeli więc nie nastąpiło zbycie gruntów w rozumieniu prawa cywilnego (poprzez zawarcie umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, ustanowienia użytkowania wieczystego), to w ocenie Sądu dla obowiązku ponoszenia opłat rocznych nie ma znaczenia, kto zarządza np. drogą publiczną i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przeniesienia obowiązku uiszczania opłat na aktualnego zarządcę drogi.
W konsekwencji Sąd stwierdził, iż na Powiat Ż. nie przeszedł obowiązek uiszczania opłat rocznych, ponieważ nie był on nabywcą nieruchomości gruntowych w rozumieniu przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem organy orzekające w sprawie prawidłowo obciążyły GDDKiA opłatami rocznymi ustalonymi decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Sąd nie znalazł także żadnych podstaw, aby kwestionować zaskarżone rozstrzygniecie w zakresie w jakim stanowi ono o obowiązku uiszczenia należności za trwałe wyłączenie gruntów z produkcji oraz jednorazowego odszkodowania.
Sąd zwrócił uwagę, że skarżący ani w postępowaniu administracyjnym, ani pierwotnie w skardze nie zanegował faktu wyłączenia z produkcji gruntów, ani sposobu wyliczenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania - uważał tylko, powołując się na art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, iż nie powinna być adresatem decyzji. Dopiero na rozprawie zaskarżonej decyzji zarzucił ponadto naruszenie przepisu art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z zaskarżonej decyzji wynika, że w niniejszej sprawie organy postanowiły, że należność za wyłączenie gruntów z produkcji zostanie pomniejszona, w myśl przepisu art. 12 ust. 6 ustawy, odrębną decyzją, na wniosek strony z udokumentowaną wartością rynkową gruntu, złożony w dniu lub po dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Jak wynika z akt sprawy, GDDKiA nie wystąpił z takim wnioskiem. W tej sytuacji, gołosłowne kwestionowanie wysokości tej należności – dopiero na etapie postępowania sądowego – nie może zdaniem Sądu odnieść spodziewanego przez stronę rezultatu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 12 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię pojęcia "zbycie gruntów", a w konsekwencji niezastosowanie wskazanego przepisu,
- 2. art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu skutkującą uznaniem, że do zastosowania wskazanego przepisu konieczny jest wniosek strony.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. uchylenie decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie wykładnia pojęcia "zbycie gruntu" dokonana w sprawie przez organ i podzielona przez Sąd jest błędna. W ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest definicji legalnej pojęcia "zbycie gruntu", a wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów. W zaistniałej sytuacji należało dokonać wykładni celowościowej przepisu, a nie sięgać do innej ustawy (Kodeks cywilny), regulującej zupełnie odmienne materie. W ocenie skarżącego wykładnia celowościowa art. 12 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, iż termin "zbycie gruntu" należy rozumieć szeroko jako przeniesienie/utratę tytułu do gruntu.
W konsekwencji wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomości ustanowione na rzecz skarżącego powoduje, że obowiązek ponoszenia obciążeń związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji przeszedł na właściciela gruntu, ewentualnie na podmiot obecnie sprawujący trwały zarząd na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy.
Wskazano ponadto, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że organ orzekający w sprawie o ustalenie należności za wyłączenie gruntu z produkcji nie ma obowiązku stosować wskazanego przepisu z urzędu, a jedynie na wniosek strony. Wskazany przepis nie zawiera takich ograniczeń, jego treść jest jasna — "należność pomniejsza się (...)." Przepis ten adresowany jest do organu i nakłada na niego obowiązek. Skoro organ ma obowiązek ustalić wysokość należności, powinien uczynić to zgodnie z ustawą działając z urzędu, a nie uzależniać dokonanie czynności od wniosku strony, w sytuacji, gdy przepis nie uzależnia czynności od takiego wniosku. Organ powinien prowadzić postępowanie w celu ustalenia wartości gruntu, a następnie pomniejszyć jednorazową należność o ustaloną wartość gruntu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania Starosta Ż., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego: art.12 ust. 4 i art.12 ust.6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. t.j. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej " ustawą". Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch zagadnień. Pierwsze z nich dotyczy rozumienia pojęcia " zbycie", o którym mowa w art.12 ust.4 wskazanej ustawy, a drugie "pomniejszenia należności", o czym mowa w art.12 ust.6 ustawy.
Odnosząc się do pierwszego zagadnienia wskazać trzeba, że omawiana ustawa wprowadza za zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji użytków rolnych lub gruntów leśnych obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych oraz w odniesieniu do gruntów leśnych także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Ustawodawca w sposób jednoznaczny obowiązek poniesienia powyższych opłat (należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania) nałożył na osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji i postanowił, że obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wynika to wprost z art.12 ust.1 omawianej ustawy. Jest zatem zasadą, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie z produkcji jest obowiązana uiścić wymienione opłaty. Wyjątek od tej zasady ustawodawca wprowadził w art.12 ust.4 ustawy, który stanowi, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę, przy czym zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę.
Regulacja ta dotyczy wyłącznie opłat rocznych, a zatem poza sporem jest, że należność zawsze płaci osoba, która uzyskała zezwolenie. Oczywiście, chodzi o "należność" w rozumieniu ustawy, czyli o jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 12 ustawy). Zatem spór w niniejszej sprawie, w kontekście podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.12 ust.4 ustawy dotyczy wyłącznie opłat rocznych. Skarżąca kasacyjnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad prezentuje stanowisko, że z chwilą wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na jej rzecz na przedmiotowych nieruchomościach tj. od dnia 20 sierpnia 2010 r. i objęcia tych nieruchomości w zarząd przez Powiat w Ż. na nowego zarządcę przeszedł obowiązek uiszczenia opłat rocznych.
Natomiast organy orzekające w sprawie i Sąd pierwszej instancji uznały, że pojęcie: " zbycie gruntów" należy interpretować zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Istotnie ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zdefiniowała pojęcia " zbycie gruntów". Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec braku definicji pojęcia " zbycie gruntów" w omawianej ustawie należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego regulującego kwestię przeniesienia własności nieruchomości. Porównawczo wskazać można, ze również na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem zbywania albo nabywania nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (art.3b). W rozpoznawanej sprawie, skarżący kasacyjnie wskazuje, że źródłem utraty obowiązku ponoszenia opłat rocznych jest wygaszenie trwałego zarządu i sprawowanie zarządu przez inny podmiot.
Tego rodzaju zmiana nie mieści się w pojęciu " zbycie nieruchomości". Ale też nie sposób pominąć, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością a jego wygaszenie wywołuje określone skutki prawne. Wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością może nastąpić albo z mocy prawa z chwilą upływu terminu, na jaki zarząd ten został ustanowiony (art. 46 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), albo w wyniku wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej o wygaśnięciu trwałego zarządu (art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W art. 46 ust. 1 wskazanej ustawy nie wskazano jednak wszystkich przypadków wygaśnięcia trwałego zarządu. W szczególności może to nastąpić także wtedy, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utracą własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja pojęcia zbycie nieruchomości użytego w art.12 ust.4 ustawy jest prawidłowa, lecz w rozpoznawanej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności.
Z treści art.12 ust.4 omawianej ustawy wynika, że w razie zbycia nieruchomości następuje niejako przeniesienie także na nabywcę obowiązku ponoszenia opłat rocznych. W rozpoznawanej sprawie nie poczyniono natomiast ustaleń, kto był właścicielem gruntów w dacie wnioskowania przez stronę skarżącą o wyłączenie z produkcji rolnej oraz w dacie wydania decyzji nakładającej opłaty, a także w dacie wygaszenia trwałego zarządu GDDKIA, czy wygaszenie zarządu, które – jak wynika z akt sprawy- nastąpiło na podstawie decyzji, wiązało się ze zmianą właściciela gruntów, czy cały czas właścicielem gruntu był i jest Skarb Państwa, czy był i jest Powiat Ż. i nie dochodziło do zmian w sferze własności gruntu, a obie strony (skarżącą i Powiat Ż.) łączyło jedynie porozumienie znajdujące się w aktach sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczności te należy wyjaśnić, aby jednoznacznie ustalić, czy nie doszło do zbycia nieruchomości w rozumieniu art.12 ust.4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Trafny jest natomiast podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.12 ust.6 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Słusznie w skardze kasacyjnej wywiedziono, że w przepisie tym ustawodawca nie uzależnił "pomniejszenia" od złożenia wniosku, lecz w sposób imperatywny wskazał, że "należność się pomniejsza". Niezależnie od tego wypada zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. z dnia 7 grudnia 2010 r., skierowane do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. o tytule: "Informacja o rozpoczęciu inwestycji". W tym piśmie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad " prosi o naliczenie opłat za wyłączenie gruntu leśnego z produkcji oraz pomniejszenie należności." Treść tego pisma uszła uwadze zarówno organów orzekających w sprawie, jak również Sądowi pierwszej instancji.
Trzeba podkreślić, że ustawodawca nie użył słów o zwrocie kwoty wynikającej z pomniejszenia ani jej zaliczenia na poczet innych opłat. Zatem w decyzji ustalającej należność należało ją pomniejszyć, zgodnie z brzmieniem art.12 ust.6 ustawy. Wyliczenie tej kwoty należy do organu, gdyż on jest adresatem wskazanej normy prawnej. Powołany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/ Gd 128/09 dotyczył żądania pomniejszenia opłaty rocznej. Sąd w tym wyroku wskazał m.in., że przepis art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie ma zastosowania do opłaty rocznej. Jeśli ustawodawca zamierzałby umożliwić pomniejszenie opłaty rocznej za dany rok, jak ma to miejsce przy opłacie jednorazowej, wskazałby wprost w przepisie, że opłata taka podlega pomniejszeniu.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185§1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Na podstawie art.207 odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, mając na względzie szczególne okoliczności sprawy.