Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3249/16 oddalił skargę M. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 26 października 2016 r., nr ONW/40/16 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł M. K. zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które maiały wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 134 § 1p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Kierownik Biura Powiatowego w Sierpcu wydając decyzję z dnia 5 października 2009 r. będącą następnie podstawą do wypłaty na rzecz skarżącego kwoty 3 807,22 zł z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2009 nie był w posiadaniu dowodów mogących mieć wpływ na odmienną ocenę stanu faktycznego w kwestii użytkowania działki ewidencyjnej nr A i w konsekwencji dojścia do błędnego wniosku, że wypłata kwoty we wskazanej wysokości nie wynika z pomyłki organu administracyjnego;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzania Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi M. K. pomimo wykazania przez niego, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego i tym samym, zaistniała konieczność uchylenia decyzji zgodnie z treścią przepisu art 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną jego wykładnie i uznanie, że nie ma on zastosowania w sytuacji dokonania przez organ administracyjny płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2009 w wysokości 3807,33 złotych na skutek błędnego wniosku sporządzonego w wyniku błędnych pouczeń pracowników organu administracyjnego co do możliwości objęcia wnioskiem o dopłaty działki będącej przedmiotem umowy dzierżawy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący zawarł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Mając powyższe zarzuty na uwadze wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, zasądzenie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia w związku z pomocą prawną świadczoną z urzędu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż nie zostało ono opłacone ani w całości ani w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Jednakże niekiedy ze względu na sposób sformułowania zarzutów albo, jeżeli ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa materialnego determinują zakres koniecznych ustaleń faktycznych, celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie sformułowano zarzutu naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną jego wykładnie i uznanie, że nie ma on zastosowania. Przepis ten stanowi, że: Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 (W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem.) nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.
W orzecznictwie NSA możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10, Lex nr 1083307). Pomyłka organu zaś może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. W takiej sytuacji rolnik byłby zwolniony z obowiązku zwrotu nienależnej płatności przekraczającej prawidłowo wyliczoną kwotę nadpłaty i to pod warunkiem "jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika".
Jednocześnie trzeba pamiętać, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 609/09, Lex nr 596990).
W ocenie składu orzekającego Sąd I instancji prawidłowo i poprawnie zinterpretował treść art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz właściwie zastosował ją do stanu faktycznego sprawy. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku potwierdza pogląd Sądu I instancji, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, bowiem za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), odpowiada występujący z nim rolnik. W sprawie błąd nie wynikał z pomyłki organu, lecz był wynikiem zgłoszenia przez skarżącego do wniosku o płatność za rok 2009 działki ewidencyjną nr 268, której faktycznie nie użytkował. Organ w dacie przyznawania i wypłaty skarżącemu płatności kierował się danymi wskazanymi we wniosku o przyznanie płatności.
Za treść tego ostatniego z odpowiada rolnik i okoliczność niezweryfikowania tej treści przez organ nie może być traktowany, jako pomyłka organu stanowiąca element określenia przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu nienależnej płatności. Podkreślić należy, że z akt sprawy nie wynika aby skarżący złożył w organie, przed wydaniem decyzji o przyznanie płatności ONW, jakiekolwiek wyjaśnienia związane z wydzierżawieniem działki nr 268.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przypomnieć należy, że stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, "strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Przytoczone przepisy jasno wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Ograniczył on bowiem obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i przerzucił ciężar udowodnienia okoliczności warunkujących przyznanie płatności na wnioskodawcę. Wskazane odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może wręcz sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Natomiast w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na tle tego przepisu prezentowany jest w judykaturze pogląd, że "prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik - potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że jego autor zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile (...) jednoznacznie o taką pomoc się zwracają, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Wobec powyższego przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zostały naruszone przez Sąd I instancji. Wreszcie w realiach niniejszej sprawy nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1351/16 (CBOSA) podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. W analizowanej sprawie wskazane uchybienia niezaistniały.
Na tle niniejszej sprawy niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.
Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 i jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Nadto są to przepisy o charakterze wynikowym tj. ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (lub nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby (lub nie uzasadniałaby) wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.
Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym bardziej wyłącznie niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a czy c p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
Należy bowiem podkreślić - na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej - że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do oddalenia skargi.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w sprawie zaistniała sytuacja o której mowa w tym przepisie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie bowiem dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.