Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2767/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1870/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. w Ż. (dalej: Grupa, Strona, Skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ II instancji) z 16 sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca na podstawie decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej Dyrektor OR) z 5 kwietnia 2013 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013, 20 września 2016 r. złożyła w Lubuskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach ww. działania za okres od 31 sierpnia 2015 r. do 30 stycznia 2016 r., tj. za czwarty rok korzystania z pomocy.

W dniu 20 marca 2017 r. Dyrektor OR wydał decyzję o odmowie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

W następstwie rozpoznania odwołania Prezes ARiMR decyzją z 16 sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do przyznania Grupie środków z tytułu pomocy finansowej za wnioskowany okres. Ustalenia organu II instancji wskazują, że 18 z 27 członków Grupy było wcześniej członkami Spółdzielni M. w Ż., której decyzją Dyrektora OR z 25 października 2005 r. została przyznana pomoc finansowa na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r. w maksymalnych limitach przypadających na każdy rok działalności.

W ocenie Prezesa ARiMR zawiązanie nowych grup producentów, w tym S. przez osoby będące członkami Spółdzielni M. w Ż., którzy, uchwałą Nadzwyczajnego Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni M. w Ż. nie mogli być nadal członkami ww. spółdzielni, gdyż uchwała ta wprowadziła zmiany do Statutu, zgodnie z którymi członkami powyższej spółdzielni mogą być jedynie osoby prawne, jest działaniem przemyślanym i stanowi celowe działanie w kierunku uzyskania wsparcia finansowego ze środków Unii Europejskiej przez okres nie 5 a 10 lat przez te same osoby, działające na tym samym rynku sprzedaży.

Prezes ARiMR stwierdził, że Grupa wypełniła, zarówno obiektywny warunek do uznania, wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a, lit. b oraz lit. c rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek do uznania, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało na celu ominięcie warunku art. 35 ust. 1 lit. a, lit. b oraz lit. c rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

WSA w Warszawie oddalając skargę Grupy stwierdził, że organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Grupa spełniła warunki formalne do otrzymania płatności, co nie stoi jednak na przeszkodzie w badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność.

W ocenie Sądu organ w obszernym, rzeczowym, a przede wszystkim przekonującym uzasadnieniu wykazał, iż chronologia zdarzeń dotycząca Skarżącej, jej członków, a także podmiotów tworzących inne grupy jednoznacznie wskazuje na stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia.

Do najistotniejszych z nich należy zaliczyć:

1. - fakt, iż na bazie składu osobowego Spółdzielni M. w Ż. będącej beneficjentem programu pomocy finansowej na wspieranie GPR utworzono pięć nowych podmiotów w tym Skarżącą;
2. - to, że 21 członków Skarżącej z 29 jej członków ogółem było w latach 2005 – 2012 członkami Spółdzielni M. w Ż.;
3. - okoliczność, że Grupa w pierwszym i czwartym roku swojej działalności całość swojej produkcji sprzedawała do Spółdzielni M. w Ż., natomiast w drugim i trzecim roku działalności sprzedaż ta była na poziomie powyżej 90%;
4. - Spółdzielnia M. w Ż. nie jest końcowym odbiorcą produktu, a jedynie pośrednikiem, a nadto skupuje mleko od wszystkich osób będących członkami nowo powstałych podmiotów;
5. - Prezesem Zarządu wszystkich podmiotów zrzeszających byłych członków Spółdzielni M. w Ż., jak również Prezesem Zarządu Spółdzielni M. w Ż. jest ta sama osoba (R. M.);
6. - fakt, iż nadzwyczajne zebranie przedstawicieli Spółdzielni M. w Ż. podjęło uchwałę o wprowadzeniu zmian do statutu polegających m. in. na ustaleniu, iż jej członkami mogą być wyłącznie osoby prawne, co w konsekwencji spowodowało przejście osób fizycznych do innych Spółdzielni, które rozpoczynają działalność w branży mleczarskiej, a zatem i decentralizację potencjału produkcyjnego jednego podmiotu w celu spełnienia wymogów formalnych dotyczących centralizacji sprzedaży i uzyskania pomocy finansowej w ramach systemu wsparcia przez inny podmiot;
7. - dotychczasowi członkowie Spółdzielni M. w Ż. (osoby fizyczne) pośrednio nadal wchodzą w skład tejże Spółdzielni, gdyż podmioty do których przeszli są członkami Spółdzielni M. w Ż. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji wyjaśniono dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa, zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy oraz innymi podmiotami organ w sposób czytelny odniósł się do elementu subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

S. w Ż. wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu:

1. 1. W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r. Nr 347, z 20.12.2013, str. 549 z późn. zm., dalej: Rozporządzenie 1306/2013) w zw. z art.
3. 4. ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L z 1995 r. Nr 312, str.
4. 1) (dalej: Rozporządzenie 2988/95) poprzez zastosowanie ich w niniejszej sprawie z pominięciem dokonania ich wykładni i w konsekwencji zastosowanie, podczas gdy nie powinny one być zastosowane, bowiem w niniejszej sprawie nie wykazano bezspornie, iż zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne, uzasadniające odmowę udzielenia pomocy;
5. b) art. 35 ust. 1 lit. a), b), c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE. L. Nr 277 z 21.10.2005, str. 1 z późn. zm., dalej: Rozporządzenie 1698/2005) w zw. z art. 88 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L z 2013 r. Nr 347 z 20.12.2013, str. 487) poprzez jego błędną wykładnię – rozszerzającą polegającą na uznaniu, że norma prawna określona tym przepisem obejmuje również zdarzenia poprzedzające utworzenie grupy jako elementy uzasadniające możliwość stwierdzenia, iż cel wsparcia nie jest realizowany i następnie subsumpcję polegającą na uznaniu, że działania producentów – obecnie członków Grupy podjęte przed jej utworzeniem doprowadziły do braku realizacji celów wsparcia określonych w tym przepisie, podczas gdy przepis ten określa cele, które powinna spełniać Grupa począwszy od jej utworzenia i nie odnosi się w żadnym stopniu do okoliczności poprzedzających zawiązanie Grupy jak również poprzez uznanie, że działania obecnych członków Grupy poprzedzające utworzenie Grupy doprowadziły do tego, że obecnie Grupa nie może realizować celów określonych w art. 35 ust. 1 lit. a), b), c) i doprowadziły do ominięcia warunku określonego w tym przepisie, ewentualnie:

poprzez nie zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten określa cel systemu wsparcia, zaś regulacja art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11 wyraźnie odnosi się do pojęcia "celów systemu wsparcia", tym samym aby możliwe było zweryfikowanie prawidłowości zastosowania w/w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11, koniecznym było uprzednie ustalenia jakie faktycznie cele wsparcia przewidział ustawodawca i odniesienie tego do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Skarżąca z ostrożności podniosła zarzut ewentualny z uwagi na fakt, że w uzasadnieniu do wyroku WSA wprost nie odnosi się do art. 35 ust. 1 Rozporządzenie Rady nr 1698/2005 niemniej jednak w uzasadnieniu wskazuje, że w ramach warunków obiektywnych należy ocenić "warunki i cele wsparcia - czy są przez dany obiekt realizowane".

1. c) art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1-7 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm., dalej ustawa GPR) (w brzmieniu obowiązującym w okresie za który Grupa złożyła wniosek o płatność za czwarty rok działalności) w związku z art. 35 ust. 1 lit. a), b) i c) Rozporządzenia 1698/2005, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ błędnie ustalił, że skarżąca, pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych, nie spełnia celów wsparcia określonych w art. 35 ust. 1 lit. a-c Rozporządzenia 1698/2005.
2. d) § 6 ust. 3 pkt 1-2 oraz § 7 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a), b), c) oraz § 8 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm., dalej: rozporządzenie w/s przyznawania pomocy finansowej) (w brzmieniu obowiązującym w dniu składania wniosku o płatność za czwarty rok działalności przez Grupę) poprzez nieuwzględnienie przez WSA, że organy w sposób bezpodstawny odmówiły Grupie przyznania płatności, pomimo że Grupa złożyła w terminie kompletny wniosek o płatność za kolejny rok działania i spełniła wszystkie warunki uprawniające ją do uzyskania płatności.
3. e) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm., dalej: ustawa PROW) (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy dla Grupy) poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że wypłata pomocy, a nie jej przyznanie powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w przepisie warunki oraz uznanie, że przyznanie pomocy następuje wyłącznie po weryfikacji przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia w/s przyznawania pomocy finansowej.
4. 2. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 31 sierpnia 2012 r. do 30 sierpnia 2017 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz błędne przyjęcie, że wypłata pomocy, a nie jej przyznanie powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w przepisie warunki, co doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji, a zatem organ II instancji nie powinien był oddalać skargi na decyzję organu 1 instancji odmawiającej przyznania płatności z uwagi na fakt, że w obrocie cały czas funkcjonuje decyzja o przyznaniu pomocy na okres pięciu lat działalności Grupy.
2. b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia decyzji o przyznaniu pomocy za pierwszy rok działania Grupy, podczas gdy w przypadku kolejnych wniosków stan faktyczny w sprawie nie uległ żadnym zmianom, a organ miał możliwość uzyskać wszelką wiedzę o funkcjonowaniu producentów będących obecnie członkami Grupy przed jej utworzeniem, jak również w okresie po jej utworzeniu. A zatem organ dwa razy orzekał co do tego samego stanu faktycznego, a w ten sposób rozstrzygnięcia w sprawie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia.
3. c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 16, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 2), art. 140 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1,2,3,4 ustawy PROW polegające na:
4. • oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracyjnego (Prezesa ARiMR), pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, błędnie ustalono stan faktyczny na skutek czego faktycznie nie wyjaśniono, czy cele sytemu wsparcia były realizowane przez Skarżącą prawidłowo, oraz czy w istocie po stronie Grupy istniała na etapie tworzenia Grupy wyłączna wola sztucznego "stworzenia warunków", oraz nie ustalono czy działania poprzedzające utworzenie Grupy doprowadziły do dekoncentracji produkcji i miały na celu wyłącznie formalne zrealizowanie warunków uzyskania statusu grupy, czy też mogły mieć inne uzasadnienie, co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw Skarżącej, w zakresie uzyskania pomocy dla grup producentów rolnych, będących przedmiotem niniejszego postępowania jak również uznaniem, że Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy finansowej sprzecznie z celami systemu wsparcia, co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;
5. • uznaniu, że ocena materiału dowodowego przez organy i dokonywane na jej podstawie ustalenia nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że zrealizowane zostały przesłanki określone w art. 60 Rozporządzenia 1306/2013, mające na celu umożliwienie skorzystania ze wsparcia finansowego dla członków Grupy co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;
6. • uznaniu, że działania organów obu instancji polegające na:

uniemożliwieniu Grupie wypowiedzenia się co do zmian w ustalonym stanie faktycznym (które pozbawiło Grupę możliwości ochrony jej praw), nieuwzględnieniu wniosku Grupy o przesłuchanie świadków, nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, nieprzeprowadzeniu rozprawy (podczas gdy udział świadków był niezbędny dla wyjaśnienia sprawy, w szczególności ustalenia warunku subiektywnego), sporządzenia uzasadnienia wyroku bez uwzględniania obligatoryjnych jego elementów, nieprzeprowadzeniu postępowania uzupełniającego przez organ II instancji były prawidłowe, podczas gdy dokładne zweryfikowanie prawidłowości działań organów w wyżej wskazanym zakresie doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględniania skargi.;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy PROW poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz, że w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy podczas gdy wskazane przepisy zobowiązują organy do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz stania na straży praworządności, co w przedmiotowej sprawie nie mało miejsca.

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji - decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze bezzasadnie odmawiającej przyznania skarżącemu wnioskowanych środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za czwarty rok działalności;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniu Skarżącemu w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw Skarżącej i doprowadziło do uznania, że Grupa stworzyła sztuczne warunki mimo że nie zweryfikowano dokładnie stanu faktycznego w sprawie, zaś WSA zamiast przeprowadzić prawidłową wykładnię przepisów ograniczył się praktycznie wyłącznie do ich cytowania.

g) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez WSA dowodów uzupełniających z dokumentów, które miały znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, w szczególności dla ustalenia istnienia lub nieistnienia warunku subiektywnego. Sąd z urzędu mógł przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, z pewnością nie spowodowałoby to przedłużenia postępowania w sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą (kasacyjnego i przed sądem I instancji), w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą (kasacyjnego i przed sądem I instancji), w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z opłatą od pełnomocnictwa, według norm przepisanych a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako niezasadnej, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zobowiązanie skarżącego do złożenia oświadczenia: czy w związku z zarzutem naruszenia zasady res iudicata domaga się umorzenia postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Ponadto wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji organów administracji w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za czwarty rok działalności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (punkt 2 a-g petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 a-e petitum skargi kasacyjnej).

W takiej sytuacji jako do pierwszych należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ ich ocena będzie pozwalała na zbadanie, czy przyjęty do rozpoznania przez WSA stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, pozwalał na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych.

Z przedstawionego w motywach wyroku stanu faktycznego sprawy wynika, że na bazie składu osobowego Spółdzielni M. w Ż. utworzono pięć nowych podmiotów, tj.: Spółdzielnię [...] D., S., Spółdzielnię [...] W., Ż. Spółdzielnię [...] oraz M. sp. z o.o. Wszystkie wymienione podmioty, ubiegały się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013. Wszystkie pomioty łączy to, że: mają siedzibę w tej samej miejscowości pod tym samym adresem, są powiązane osobowo przez pełniącego funkcję Prezesa R. M., głównym odbiorcą produktu (mleka krowiego) wytworzonego w gospodarstwach jej członków jest Spółdzielnia M. w Ż. (w przypadku Skarżącej Spółdzielnia M. w Ż. jest jedynym odbiorcą produktu).

Produkt wytworzony przez członków poszczególnych grup producentów rolnych powstałych na bazie Spółdzielni M. w Ż., sprzedawany jest przez te grupy do tej spółdzielni. Sprzedaż produktu (mleka krowiego) funkcjonująca od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r. została jedynie rozszerzona o kolejne ogniwo dystrybucji, jakim są nowopowstałe grupy producentów rolnych.

Skarżąca Grupa wykorzystuje potencjał Spółdzielni M. w Ż. w prowadzonej działalności produkcyjnej, o czym świadczą umowy zawarte pomiędzy tymi podmiotami w tym: umowa o świadczenie usług z 1 października 2012 r. dotycząca ewidencji skupu mleka od członków grupy, rozliczenie skupionego mleka - wystawianie faktur RR oraz sporządzanie list wypłat i zestawienia skupionego mleka od dostawców, a także sporządzanie dokumentów; umowa o świadczenie usług z 1 października 2012 r. dotycząca świadczenia usług w zakresie postępowania z mlekiem surowym od członków grupy, które obejmują pełną kontrolą mleka zgodnie z procedurami i instrukcjami Spółdzielni M. w Ż.; umowa sprzedaży z 31 sierpnia 2012 r., zgodnie z którą Spółdzielnia M. w Ż., kupuje i odbiera własnym transportem na swój koszt całość mleka wyprodukowanego w gospodarstwach członków strony; wieloletnia umowa handlową na obrót mlekiem surowym, której przedmiotem jest skup i obrót surowym mlekiem.

Ponadto ustalono, że skarżąca Grupa nie dysponuje zapleczem technicznym i nie zatrudnia pracowników etatowych, nie posiada infrastruktury niezbędnej do wprowadzania do obrotu produktów wyprodukowanych przez jej członków, jak również nie wypracowała w tym zakresie własnej struktury organizacyjnej i procedur.

Ustalono także, że funkcjonująca poprzednio Spółdzielnia M. w Ż. skorzystała już w pełnym wymiarze z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych (w latach 2005-2010 w łącznej wysokości 390 tys. €), o czym świadczy to, że nie figuruje już w rejestrze grup producentów rolnych.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organy a za nimi WSA uznały, że wyodrębnienie sześciu grup producentów rolnych (Spółdzielni M. w Ż., korzystającej z pomocy finansowej od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r., a następnie Spółdzielni [...] D., S., Spółdzielni [...] W., Ż. Spółdzielni [...] oraz M. sp. z o.o.) w zakresie tej samej branży przez te same osoby, miało na celu zwielokrotnienie pomocy poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

Ponadto tworząc dodatkowe podmioty korzystające z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" członkowie skarżącej Grupy dążyli do przedłużenia i zwielokrotnienia okresu należnej pomocy finansowej z 5 do 10 lat. Gdyby bowiem członkowie Spółdzielni M. w Ż. nie stworzyli nowych grup producentów rolnych, w tym Skarżącej, to nie mogliby już czerpać korzyści finansowych z tytułu PROW na lata 2007-2013.

Na tle tak przedstawionego stanu faktycznego sprawy można przejść do oceny zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszym rzędzie należy ocenić zarzut najdalej idący z punktu 2f petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...).

Sporządzone przez WSA uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w tym przepisie. Poza tym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień było umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd odwoławczy z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia.

Zatem, jeśli uzasadnienie wyroku odpowiada normom ustawowym wprowadzonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowego, toku rozumowania sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a następnie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – to w konsekwencji nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia omawianego przepisu.

W punktach 2a i 2b petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., w pierwszym zakresie przez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" od 31 sierpnia 2012 r. do 30 sierpnia 2017 r. i błędne przyjęcie, że wypłata pomocy, a nie jej przyznanie powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w przepisie warunki, co doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji. W drugim zakresie poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia decyzji o przyznaniu pomocy za pierwszy rok działania Grupy, podczas gdy w przypadku kolejnych wniosków stan faktyczny w sprawie nie uległ żadnym zmianom, a organ miał możliwość uzyskać wszelką wiedzę o funkcjonowaniu producentów będących obecnie członkami Grupy przed jej utworzeniem, jak również w okresie po jej utworzeniu. A zatem organ dwa razy orzekał co do tego samego stanu faktycznego, a w ten sposób rozstrzygnięcia w sprawie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Wskazać należy, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów rolnych zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy GPR, zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia w/s przyznawania pomocy finansowej. Natomiast badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego czy, spełnione są cele działania Grupy określone przepisami unijnymi i krajowymi. Postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone zatem na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który jest warunkiem obligatoryjnym do przyznania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Złożenie wniosku o płatność wszczyna nowe postępowanie administracyjne i w pierwszej kolejności organ weryfikuje spełnienie przez grupę warunków formalnych przyznania płatności.

Wobec tego, fakt przyznania na podstawie decyzji pomocy finansowej nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana. Postępowanie administracyjne wszczynane przez stronę wnioskiem o przyznanie płatności jest prowadzone przez organ odrębnie w stosunku do każdego roku rozliczeniowego, w każdym roku ma indywidualny charakter i jest zakończone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Skoro zatem wypłata za dany okres jest wydawana w formie decyzji (§ 6 ust. 3 rozporządzenia w/s przyznawania pomocy finansowej), to jej wydanie musi być poprzedzone badaniem przez organ zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez grupę producentów wniosku o ich wypłatę (zob. wyroki NSA: z 28 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2138/11 oraz z 28 maja 2021 r. sygn. akt I GSK 1780/18). Badanie zasadności wypłaty pomocy za dany okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, a po jego spełnieniu, badane są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.

Zatem fakt przyznania płatności w poprzednich latach działalności grupy producentów rolnych nie ma znaczenia dla oceny przesłanek przyznania płatności w kolejnych latach. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym okoliczności spraw dotyczących wniosków o przyznanie płatności są badane w każdym roku odrębnie. Ponadto podkreślić należy, że zasadniczo okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagają porównania sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Ustalenia mechanizmów działania mogło nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie wniosków składanych przez inne osoby na przestrzeni kilku lat, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności.

Nie sposób zatem kwestionować postępowania organu w zakresie odmowy przyznania stronie płatności z tytułu wspierania grup producentów rolnych za kolejny rok korzystania z pomocy, jedynie z tej przyczyny, że za wcześniejsze okresy strona wnioskowaną pomoc uzyskała. Podkreślić należy, że przyznanie Skarżącej płatności za wcześniejsze lata korzystania z pomocy nie było przedmiotem kontroli sądowej. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zaś jedynie zaskarżona decyzja wydana w oparciu o materiał dowodowy zebrany na potrzeby niniejszego postępowania.

Zatem organ dokonując oceny wniosku o płatność za inny okres ma prawo odstąpić od wcześniej zajętego w innej sprawie stanowiska (nawet dotyczącego tej samej strony) jeżeli było ono błędne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, że każdy wniosek o płatność wszczyna nową sprawę, której istotą jest ocena prawidłowości podstaw wypłaty pomocy stanowiącej środki publiczne.

W związku z powyższym – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – nie mamy tutaj do czynienia ani ze w związaniem, jakim jest istnienie w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" od 31 sierpnia 2012 r. do 30 sierpnia 2017 r., jak również tym, że za pierwszy rok działania Grupy wydano decyzję o przyznaniu pomocy. Dlatego zarzuty naruszenia wskazanych w omawianych zarzutach przepisów są chybione.

Pozostałe zarzuty sformułowane w punktach 2c, 2d, 2e i 2g petitum skargi kasacyjnej należało rozpoznać w sposób łączny, ponieważ ich istota skupia się na wykazaniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania nie został ustalony w sposób prawidłowy, a zatem kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez WSA była błędna. Zarzuty te dotyczą naruszenia: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 16, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art.138 § 1 pkt 2, art. 140 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1-4 ustawy PROW oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe oznacza, że wada przeprowadzonego postępowania musi mieć charakter kwalifikowalny, a więc taki, którego stwierdzenie naruszenie mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści. Innymi słowy naruszenie nieistotne, niewpływające na wynik sprawy nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie do takiego rodzaju naruszeń przepisów postępowania nie doszło.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy PROW – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Zatem z treści ww. przepisu wynika, że organ działa na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią m.in. art. 7, art. 10 czy art. 77 § 1 k.p.a. Zatem już z tego powodu zarzuty dotyczące tych przepisów są niezasadne.

Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, co zostało uczynione przez organy i co trafnie zaaprobował WSA. Prezes ARiMR odniósł się bowiem do dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W przeprowadzonym postępowanie oparto się o dokumenty i twierdzenia przedstawione przez Skarżącą, znajdujące się aktach sprawy dokumenty. Ponadto organy dokonały ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ogólnie dostępne rejestry publiczne (KRS). Fakt nieuznania przez organy dowodów przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie za wystarczające do zmiany oceny stanu faktycznego oraz wskazanie powodów dokonania takiej oceny nie może być traktowane jako przeprowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami określonymi w art. 21 ustawy PROW. Podkreślić należy, co trafnie zaakcentowano w motywach zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, że oceny działania organów nie mogły zmienić dokumenty przedłożone na etapie postępowania sądowego.

Przede wszystkim dlatego, że organy, wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, zbadały zasadność utworzenia Grupy, czemu dały wyraz w obszernych uzasadnieniach decyzji. Przy czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są również twierdzenia skarżącej kasacyjnie dotyczące przyczyn wyboru R. M. na Prezesa Zarządu Grupy, prowadzenia negocjacji z podmiotami innymi niż Spółdzielnia M. w Ż., czy też procesu transportu mleka wytworzonego w gospodarstwach członków Grupy. Powyższe kwestie były przedmiotem rozważań organu II instancji, które prawidłowo zostały ocenione przez WSA za logiczne i spójne, zaś argumenty prezentowane przez skarżącą kasacyjnie stanowią jedynie polemikę z prawidłowym stanowiskiem organu.

W związku z powyższym WSA nie miał potrzeby – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – przeprowadzania, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ te nie mogły doprowadzić do zakwestionowania poprawnie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Wbrew zarzutom organ drugiej instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Nie naruszył tym samym również art. 11, art. 80 kpa i art. 21 ust. 2 ustawy PROW.

Wbrew stanowisku skarżącej nie został naruszony art. 107 § 3 kpa. Bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności towarzyszących powstaniu Grupy, jak i sposobu jej działania, nie zarzucając jej braku spełnienia warunków formalnych określonych w § 3 rozporządzenia w/s przyznawania pomocy finansowej. Natomiast wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny i miały na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać.

Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez Skarżącą, nie realizuje ona celów wsparcia, a jej działanie zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Brak jest podstaw do zarzucenia art. 89 k.p.a. Organ jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Zgodnie bowiem z art. 89 §1 k.p.a. – organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Zgodnie z § 2 – organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 89 k.p.a., wobec tego brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy zgodnie z wnioskiem strony. W szczególności nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, gdyż dotychczasowe ustalenia w sprawie w sposób wystarczający dowiodły okoliczności stworzenia przez skarżącą Grupę "sztucznych warunków". Tym samym nie można zarzucić organowi naruszenia art. 78 k.p.a. Tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Należy mieć także na uwadze to, co już było akcentowane wyżej, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym uproszczonym postępowaniem, w którym to na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunku do uzyskania płatności.

W sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zasada ta byłaby naruszona, gdyby organ odwoławczy pominął rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia odwołania lub nie przeprowadził ponownego rozpatrzenia sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Ustosunkowując się do omawianego zarzutu, nie można tracić z pola widzenia uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Chybiony są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Prawa o ustroju sądów administracyjnych, ponieważ jeszcze raz powtórzyć należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo przez organy, co właściwie zaakceptował WSA, a w konsekwencji jego kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie naruszała wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przy czym podkreślić należy, że podstawą oceny zarzutów materialnych jest stan faktyczny, jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu, a z którego wynika, że skarżąca kasacyjnie stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za 4. rok korzystania z tej pomocy.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 przez zastosowanie ich w sprawie z pominięciem dokonania wykładni i w konsekwencji zastosowanie, gdy nie powinny być zastosowane, bowiem nie wykazano, że zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne, uzasadniające odmowę udzielenia pomocy.

Wbrew zarzutowi skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA dokonał wykładni art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Tak więc najpierw przytoczył treść wyżej cytowanego art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a następnie odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim jednak WSA odwołał się do wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12, który bezpośrednio odnosi się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, tj. przepisu, który zawiera tożsame rozwiązanie prawne jak art. 60 rozporządzenia 1306/2013. W wyroku w sprawie C-434/12 TSUE stwierdził, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny).

W tym miejscu podkreślić należy, że w najnowszym orzecznictwie TSUE (por. wyrok TSUE z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20) dotyczącym art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wskazuje się, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów sformułowanych w punkcie 1b petitum skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 88 rozporządzenia 1305/2013, poprzez ich błędną (rozszerzającą) wykładnię.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. a-b rozporządzenia 1698/2005 – wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. d) ppkt ii), udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Powołując się na wyżej przywołane orzecznictwo TSUE wskazać należy, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność.

Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1313/18).

Mając na uwadze powyższe, przypomnieć należy, że WSA prawidłowo podzielił stanowisko organu, że w sprawie wystąpił zarówno element obiektywny wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005 jak i element subiektywny poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia, warunkujące zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95. Przy czym WSA trafnie wskazał, że organy nie kwestionowały, że skarżąca kasacyjnie spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy.

Trzy ostatnie zarzuty materialne sformułowane w punkcie 1 c - e petitum skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1-7 ustawy GPR w zw. z art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, § 6 ust. 3 pkt 1-2 oraz § 7 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, e oraz § 8 ust. 1-3 rozporządzenie w/s przyznawania pomocy finansowej oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW, które dotyczą ich niezastosowania, polegające na braku przyznania wnioskowanej przez Skarżącą pomocy.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim wskazać należy, że przy braku skutecznego zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy i jednoczesnej bezskutecznej próbie podważania wykładni przepisów materialnych, nie mogły zostać uznane za celne zarzuty niezastosowania ww. przepisów. Przepisy te bowiem dotyczą przesłanek zawiązania grup producentów rolnych oraz zasad ich organizowania i działania (o tym stanowią art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1-7 ustawy GPR). Przepisy § 6 ust. 3 pkt 1-2 oraz § 7 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, e oraz § 8 ust. 1-3 rozporządzenie w/s przyznawania pomocy finansowej doprecyzowują w jaki sposób proceduralnie należy o taką pomoc wystąpić, sposób jej wypłaty oraz jej wysokość.

Natomiast art. 10 ust. 1 ustawy PROW stanowi, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia 1698/2005 oraz w przepisach UE wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu GPR. Przepisy te jednak nie znajdą zastosowania w sytuacji stwierdzenia, że wnioskujący podmiot działa w sztucznych warunkach, co zaistniało w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).