Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 111/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę B. na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 7 grudnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.
Od tego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1980 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez oddalenie skargi pomimo niezawiadomienia skarżącej przez organ pierwszej instancji o możliwości wypowiedzenia się o zgromadzonych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo błędnego ustalenia przez organy, że skarżąca nie prowadziła rejestru działań agrotechnicznych w jakimkolwiek okresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, pomimo że strona była pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie, a żaden dowód na tę okoliczność nie został przeprowadzony, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo dowolnej oceny przez organy materiału dowodowego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 81a k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo przyjęcia przez organy, że skarżąca nie prowadziła rejestru, podczas gdy dowody temu przeczyły, a co najmniej wywoływały wątpliwości, które powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie.
Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do art. 35 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji z 11 marca 2014 r. nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014" poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że kryteria rzekomej niezgodności w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowej nie podlegają ocenie, choć zostały ustalone przez organ na poziomie maksymalnym i uzasadniającym zwrot środków oraz art. 35 ust. 4 tego rozporządzenia poprzez jego zastosowanie, pomimo że prawidłowe ustalenia powinny prowadzić do wniosku, że strona nie uchybiła obowiązkowi prowadzenia rejestru działań agrotechnicznych.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne.
Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Pozostają one nieuzasadnione. Z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.
Skonstruowano je na obydwu podstawach kasacyjnych, dlatego w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie zasługiwały one na uwzględnienie, dlatego że Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że skarżąca nie prowadziła rejestru działań agrotechnicznych. Kwestia ta zresztą stanowiła już przedmiot ustaleń w postępowaniu administracyjnym uruchomionym z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. Wydana w tej sprawie decyzja jest ostateczna i prawomocna, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 480/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 345/17 oddalającego skargę na tę decyzję. Dowody zgromadzone w sprawie niniejszej nie pozwalały na sformułowanie odmiennych wniosków, a postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają tezy o wadliwości poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki ustaleń. Postępowanie w sprawie niniejszej ma charakter wtórny i w pewnym sensie zależny; stanowi bowiem prostą konsekwencję wydania decyzji ostatecznej o odmowie przyznania wspomnianej płatności.
Wbrew twierdzeniu skarżącej, działaniom organów nie można przypisać cech dowolności czy wadliwości w zakresie weryfikacji zgromadzonych dowodów. Ustanowiony w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361, ze zm.) obowiązek prowadzenia rejestru działań agrotechnicznych ma charakter bezwzględny. Jego wypełnienie stanowi zarazem jeden z warunków uznania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za zgodne z prawem. Wykonanie tej powinności przybiera materialną postać dokumentu, którego posiadanie stanowi zarazem jedyny tego dowód. Rejestru nie zastępuje zatem – tak jak w rozpoznawanej sprawie – ani jego fragment ani też dowód z zeznań świadków na okoliczność prowadzenia rejestru.
Przeczyłoby to istocie obowiązku ciążącego na beneficjencie wsparcia. Zasadnie zatem organ uznał tego rodzaju dowody za niewystarczające dla wykazania prowadzenia rejestru, nie uchybiając tym samym art. 80 k.p.a., a uznanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń tych za prawidłowe nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W konsekwencji o podnoszonych przez skarżącą wątpliwościach co do istnienia rejestru nie może być mowy. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie ziściła się przesłanka, o której mowa w art. 81a § 1 k.p.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 81 k.p.a. jest o tyle chybiony, że w myśl art. 10a ust. 1 ustawy 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137) stosowanie wskazanego przepisu kodeksu jest w tej sprawie wyłączone i regułę tę w postępowaniu administracyjnym respektowano. Tym samym nie sposób przypisać organom jego naruszenia, a tym samym – Sądowi pierwszej instancji wadliwości sprawowania kontroli legalności decyzji na tej podstawie.
Nie zasługuje także na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dlatego że skarżąca nie wykazała, by popełnione na etapie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji uchybienie mogło wywołać jakikolwiek wpływ na jej ostateczny wynik. Wprawdzie przed wydaniem decyzji pierwszej instancji nie wystosowano do strony zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., ale skarżąca aktywnie w postępowaniu uczestniczyła, czego dowodem jest choćby wniesione odwołanie. Nie można tym samym stwierdzić, że została pozbawiona prawa wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w sprawie. Przeciwnie – z prawa tego korzystała.
Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro skarżąca nie podważyła ustaleń faktycznych, to nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie o bezzasadności zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014. Przepis ten samoistnie i wprost obliguje do zwrotu płatności także już wypłaconych, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 35 ust. 3 tego aktu. Już z tego powodu nie można zgodzić się ze skarżącą, że decyzja o zwrocie pozostaje w kolizji z ustanowionym w art. 35 ust. 3 tego rozporządzenia obowiązkiem ważenia konsekwencji naruszeń względem ich wagi. Unormowanie to dotyczy decyzji ustalających inne, niż określone w art. 35 ust. 4, konsekwencje naruszenia obowiązków beneficjenta wsparcia i podlega współstosowaniu z odnośnymi przepisami krajowymi. W tym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej nie sformułowano; nie podważono w szczególności zasadności zastosowania przepisów ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856) ani rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.