Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 803/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpatrzenia skargę A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. (skarżąca) na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr: [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 18 maja 2018 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm., dalej u.z.p.r.) poprzez wniesienie kompletnej dokumentacji w sprawie w oryginale lub uwierzytelnionej kserokopii, obejmującej: wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, informację o wynikach oceny projektu, wniesiony protest, informację o wynikach oceny protestu. W zakreślonym przez Sąd terminie skarżąca nadesłała wniosek o dofinansowanie projektu, informację o wynikach oceny projektu, wniesiony protest, informację o wynikach oceny protestu, zapytanie ofertowe z 6 listopada 2017 r. nr [...] wraz z załącznikami, referencje oferenta, ofertę z 13 listopada 2017 r., protokół wyboru oferty z 14 listopada 2017 r. informację z 15 listopada 2017 r. o wyniku postępowania ofertowego nr [...].
Wskazane dokumenty zostały prawidłowo potwierdzone za zgodność z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika adw. Ł. B. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności WSA powołując się na treść art. 61 ust. 2, art. 64, art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 u.z.p.r., oraz wyjaśniając, że przepisy tej ustawy przewidują częściowo odmienne wymogi w stosunku do skargi i reguły postępowania sądowoadministracyjnego, niż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę bez kompletnej dokumentacji. Wobec czego zarządzeniem z 18 maja 2018 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków w tym zakresie, poprzez nadesłanie: wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, informacji o wynikach oceny projektu, wniesionego protestu, informacji o wynikach oceny protestu. W terminie do uzupełnienia ww. braków skarżąca złożyła w tutejszym Sądzie dokumentację do skargi.
Przedłożona dokumentacja nie zawierał jednak w ocenie WSA wszystkich załączników do wniosku o dofinansowanie projektu, o które skarżąca była wzywana, tj. brak m.in. tabeli finansowych obrazujących sytuację finansową wnioskodawcy, kopii umowy warunkowej z wykonawcą, kopii zapytań ofertowych i kopii złożonych ofert. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż brak formalny skargi w postaci złożenia kompletnej dokumentacji nie zostały uzupełniony w sposób, który spełniałby wymogi określone w art. 61 ust. 3 u.z.p.r. WSA pozostawił skargę bez rozpatrzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 3 i ust. 6 pkt 2 u.z.r.p., twierdząc, że skarżąca przedłożyła kompletną dokumentację, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na jej poparcie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Wobec zarysowanego problemu w sprawie, należy stwierdzić, że jak wynika z art. 61 ust. 1 u.z.r.p., w przypadku nieuwzględnienia protestu (...) wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. do tego pisma skarżący powinien dołączyć kompletną dokumentację, która obejmuje:
- 1) wniosek o dofinansowanie projektu,
- 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3,
- 3) wniesiony protest,
- 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1
- - wraz z ewentualnymi załącznikami (art. 61 ust. 2-3 ustawy wdrożeniowej).
Jeżeli strona wniesie skargę bez kompletnej dokumentacji, sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 61 ust. 7 u.z.r.p.,).
W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie zarządzeniem z 18 maja 2018 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie: "wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami"; "informację o wynikach oceny projektu, ujętą w piśmie z dnia 7 marca 2018 r."; "wniesiony protest"; "informację o wynikach oceny protestu, ujętą w piśmie z dnia 20 kwietnia 2018 r."
W świetle zaistniałego w mniejszej sprawie problemu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., należało zbadać, czy Sąd pierwszej instancji w sposób precyzyjny wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji dołączonej do skargi poprzez wskazanie dokumentów stanowiących załącznik do skargi, a wymagających uzupełnienia.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na gruncie u.z.r.p. skuteczność wniesienia skargi uzależniona jest od tego, czy strona złożyła do Sądu kompletną dokumentację. Również jednakowo rozumiane są dokumenty, które składają się na kompletną dokumentację dołączoną do niej dokumentację (por. art. 30c ust. 2 i 2a u.z.r.p.). Wobec tego w celu dokonania prawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 u.z.r.p., należy prześledzić ewolucję poglądów NSA o kompletności skargi określonej w u.z.p.p.r.
Początkowo art. 30c u.z.r.p. nie przewidywał możliwości wezwania do uzupełnienia braków skargi w zakresie kompletności załączonych do niej dokumentów. Skarga, do której nie została dołączona kompletna dokumentacja była więc pozostawiana bez rozpatrzenia.
Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2012 r., sygn. akt SK 8/12, do art. 30c u.z.p.p.r. został dodany ust. 6, zgodnie z którym: w przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Oznacza to, że wraz z dodaniem ust. 6 do ww. przepisu obligatoryjnie sąd powinien wezwać wnoszącego skargę do uzupełnienia braków dokumentacji.
Na kanwie tak ukształtowanego przepisu NSA uznał, że wezwanie strony do uzupełnienia braków w zakresie kompletności dokumentacji załączonej do skargi wymaga tego, żeby wezwanie to było precyzyjne. Innymi słowy konieczne jest określenie, jakiego dokumentu strona nie załączyła (por. np. postanowienia NSA: z 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1367/13, z 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1001/14).
Zdaniem NSA, powyższy pogląd zachowuje aktualność na gruncie ustawy wdrożeniowej. Przepisy dotyczące kompletności dokumentacji dołączonej do skargi są bowiem zbieżne na gruncie ustawy wdrożeniowej i u.z.r.p., a także jednakowe są skutki wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skierowanego do skarżącej wezwania nie wynikało, jakich dokumentów nie dołączono do skargi, co stanowi niezbędny element jasnego i skutecznego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Zarządzenie wzywające do uzupełnienia braków skargi wymienia w sposób ogólny dokumenty, które zdaniem Sądu są wymagane. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 11 lipca 2018 r. Sąd pierwszej instancji powołuje na konkretne dokumenty (tabela finansowa obrazująca kondycję finansową skarżącej, kopia umowy warunkowej z wykonawcą, kopia zapytań ofertowych oraz kopia złożonych ofert), które w jego ocenie nie zostały przez skarżącą załączone. To zdaniem WSA, skutkowało koniecznością pozostawienia skargi bez rozpatrzenia.
Biorąc pod uwagę powyższe NSA stwierdza, że rację ma skarżąca, twierdząc że przedłożyła kompletną dokumentację, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p. W akt sprawy wyraźnie wynika, że skierowane do skarżącej pismo z 23 maja 2018 r. wzywające do wykonania wykonując zarządzenia z 18 maja 2018 r. (k. 16 kat sądowych) wskazuje w szczególności na takie dokumenty jak "wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami" nie precyzując konkretnych dokumentów, które owe załączniki mają stanowić.
Powyższe oznacza, że pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jest co najmniej przedwczesne, ponieważ zostało dokonane bez uprzedniego prawidłowego wezwania skarżącego do uzupełnienia załączonej do skargi dokumentacji.
Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Warszawie oceni, jakich dokumentów skarżąca nie dołączyła do skargi, a także zbada, czy dokumenty te znajdują się na obecnym etapie postępowania w aktach sprawy i jeśli uzna, że dokumentacja znajdująca się obecnie w dyspozycji Sądu jest kompletna, przyjmie skargę do rozpoznania bez wzywania skarżącej do uzupełnienia braków skargi, gdyż wzywanie strony do przesłania po raz kolejny dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p, stanowiłoby działanie nieracjonalne. W przypadku zaś stwierdzenia braków w dokumentacji Sąd pierwszej instancji wezwie skarżącą do jej uzupełnienia, wymieniając szczegółowo dokumenty, których nie dołączono.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 u.z.r.p., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, ponieważ nie ma ku temu podstawy. Stosownie do art. 203 i 204 p.p.s.a. sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Skoro więc NSA rozpoznawał skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji, nie mógł orzec o kosztach postępowania kasacyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ani z przepisów ustawy wdrożeniowej ani z p.p.s.a. nie wynika podstawa prawna do zwrotu kosztów sporządzenia kopii kompletnej dokumentacji sprawy. Przesłanie takiej dokumentacji jest bowiem obowiązkiem strony wnoszącej skargę i skargę kasacyjną (art. 61 ust. 2 i art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), a więc koszty powielenia dokumentacji i przesłania jej do WSA nie mogą być przeniesione na drugą stronę postępowania.