Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 448/18, pozostawił bez rozpatrzenia skargę J. S.A. w W. (dalej: skarżąca lub spółka) na akt Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie dofinansowania projektu oraz zwrócił uiszczony wpis od skargi.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej: u.z.r.p.) poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej (w sposób o jakim mowa w art. 48 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) kopii: wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, informacji o wynikach oceny projektu, protestu, informacji o uwzględnieniu złożonego protestu, pozostałych dokumentów znajdujących się w posiadaniu strony dotyczących złożonego wniosku o dofinansowanie projektu. W zakreślonym przez Sąd terminie skarżąca spółka nie uzupełniła braków formalnych skargi.
Zdaniem Sądu I instancji, skargę strony należało pozostawić bez rozpatrzenia. Sąd I instancji stwierdził, że wobec niezłożenia przez stronę wraz ze skargą właściwej dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.p.r. skarżąca wezwana została do uzupełnienia braku w tym zakresie, będąc pouczona o siedmiodniowym terminie do dokonania w/w czynności i konsekwencjach nieuzupełnienia dokumentacji. Wezwanie doręczone zostało skarżącej w dniu [...] kwietnia 2018 r., zatem termin uzupełnienia braków skargi upływał w dniu [...] maja 2018 r.
Sąd I instancji uznał, że w terminie do uzupełnienia ww. braku skarżąca nie uzupełniła braków formalnych skargi. Tym samym brak formalny skargi w postaci złożenia kompletnej dokumentacji nie został uzupełniony w sposób, który spełniałby wymogi określone w art. 61 ust. 4 u.z.p.r. oraz art. 48 § 3 p.p.s.a.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi co do istoty sprawy. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 k.p.c. wnosiła o zobowiązanie organu do przedłożenia dokumentu mającego istotne znaczenie w niniejszej sprawie, tj. otrzymanych z WSA w Bydgoszczy wezwań z dnia 20.04.2018 r. w sprawie II SA/Bd 448/18, jak również dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do niniejszej skargi.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu:
- 1) art. 61 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 7 u.z.p.r., poprzez pozostawienie skargi bez rozpatrzenia pomimo braku doręczenia skarżącej wezwania do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.p.r. oraz niepouczenie o siedmiodniowym terminie do dokonania tej czynności,
- 2) art. 61 ust. 4 i ust. 7 u.z.p.r. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do skarżącej, w sytuacji gdy Sąd I instancji winien wezwać skarżącą, a nie organ do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.p.r.,
- 3) art. 3 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 64, art. 61 ust. 2-7 u.z.p.r. poprzez przedwczesne uznanie, iż skarżąca wniosła skargę bez kompletnej dokumentacji, w sytuacji gdy nie została wezwana przez Sąd I instancji do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.p.r. oraz pouczona o siedmiodniowym terminie do dokonania tej czynności.
Ponadto zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż skarżąca została wezwana do uzupełniania braków formalnych skargi poprzez przedłożenie kompletnej dokumentacji, w sytuacji gdy z akt sprawy II SA/Bd 448/18 wynika, iż omyłkowo wezwanie z dnia [...] kwietnia 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentacji zostało wysłane do organu, co potwierdza pismo organu z dnia [...] kwietnia 2018 r.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 ust. 8 w zw. z ust. 1, 2, 5 i 7 tego artykułu ustawy wdrożeniowej sądy administracyjne sprawują kontrolę nad oceną projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie tej ustawy. Z art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika m.in., że wnioskodawca może wnieść bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od rozstrzygnięcia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny. Przepis ten odnosi się do rozstrzygnięć WSA określonych w ustawie wdrożeniowej, a zatem również do postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia.
Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej znajduje zastosowanie m.in. art. 182 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 183 § 1 p.p.s.a.
Skarżąca – stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a – wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia, wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Natomiast z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, pozostawiającego skargę bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych skargi poprzez złożenie kompletnej dokumentacji. Kasator zarzuca naruszenie art. 61 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 7 u.z.p.r., art. 61 ust. 4 i ust. 7 u.z.p.r. oraz art. 3 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 64, art. 61 ust. 2-7 u.z.p.r. Skarżąca formułując zarzuty kasacyjne nie kwestionuje faktu niezłożenia kompletnej dokumentacji wraz ze skargą. Wskazuje jednak na brak otrzymania wezwania z dnia [...] kwietnia 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych skargi, podkreślając, że doręczono jej jedynie wezwanie do uiszczenia wpisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie podniesione zarzuty należało uznać za uzasadnione.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga do Sądu I instancji została złożona na podstawie art. 61 ust. 1 u.z.r.p., zgodnie z którym wnioskodawcy w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 reguluje tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach, stanowiąc w art. 61 ust. 2 ustawy, że skargę wnosi się bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją. W myśl zaś art. 61 ust. 3 u.z.r.p., kompletną dokumentację stanowią wniosek o dofinasowanie (pkt 1), informacja o wynikach oceny projektu (pkt 2), wniesiony protest (pkt 3) oraz informacje o których mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 – wraz z ewentualnymi załącznikami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że w sytuacji, gdy do wniosku o dofinansowanie projektu zostały dołączone załączniki, stają się one częścią kompletnej dokumentacji, którą należy dołączyć do skargi składanej na podstawie art. 61 ust. 1 u.z.r.p. Na kompletną dokumentację składają się wszystkie dokumenty złożone przez stronę wraz z wnioskiem o dofinansowanie, wymienione jako załączniki wniosku, jak również wszelkie dokumenty zgromadzone w toku postępowania powiązane z oceną projektu i mające wpływ na tę ocenę, a pochodzące od strony lub które strona może pozyskać od organu przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego.
Jak wynika z treści art. 61 ust. 7 u.z.r.p., jeżeli strona wniesie skargę bez kompletnej dokumentacji, sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałego na gruncie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), która również uzależniała skuteczność wniesienia skargi od tego, czy strona złożyła do sądu kompletną dokumentację, wezwanie strony do uzupełnienia braków w zakresie kompletności dokumentacji załączonej do skargi wymaga tego, żeby wezwanie to było precyzyjne. Innymi słowy konieczne jest określenie, jakiego dokumentu strona nie załączyła (por. np. postanowienia NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1367/13 oraz z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1001/14, dostępne w CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd zachowuje aktualność na gruncie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Z tego powodu należy uznać, że wezwanie strony do uzupełnienia dokumentów dołączonych do skargi musi być precyzyjne, to znaczy wskazywać konkretnie, jakich dokumentów strona nie załączyła albo jakiego rodzaju są nieprawidłowości tych dokumentów (błędne potwierdzenie za zgodność z oryginałem itp.).
Wobec powyższego należało zbadać, czy Sąd I instancji w sposób precyzyjny i prawidłowy wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji dołączonej do skargi poprzez wskazanie dokumentów stanowiących załącznik do skargi, a wymagających uzupełnienia.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Sąd I instancji pismami z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwał skarżącą do uiszczenia wpisu oraz usunięcia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej kopii: wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, informacji o wynikach oceny projektu, protestu, informacji o uwzględnieniu złożonego protestu, pozostałych dokumentów znajdujących się w posiadaniu strony dotyczących złożonego wniosku o dofinansowanie projektu. Powyższe dwa wezwania miały zostać wysłane w jednej kopercie (k. 27 i k. 29, zpo – k. 31 akt sądowych). Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwano organ do nadesłania w terminie 7 dni odpowiedzi na skargę wraz z jej odpisem, kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru przez stronę skarżącą informacji o sposobie rozpatrzenia protestu (k. 28 i zpo – k. 30 akt sądowych).
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z pisma organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. wynika, że wezwanie o uzupełnieniu braków formalnych skargi zostało błędnie skierowane do organu (k. 32 akt sądowych). Na tą okoliczność jak również na brak otrzymania wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi wskazuje skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z kolei Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpoznania uznał, że skarżąca w zakreślonym terminie nie uzupełniła braków formalnych skargi.
Powyższe oznacza, że pozostawienie skargi bez rozpatrzenia w okolicznościach niniejszej sprawy jest co najmniej przedwczesne, ponieważ zostało dokonane bez uprzedniego prawidłowego wezwania skarżącej do uzupełnienia dokumentacji załączonej do skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji oceni, jakich dokumentów skarżąca nie dołączyła do skargi, a także zbada, czy dokumenty te znajdują się na obecnym etapie postępowania w aktach sprawy i jeśli uzna, że dokumentacja znajdująca się obecnie w dyspozycji Sądu jest kompletna, przyjmie skargę do rozpoznania bez wzywania skarżącej do uzupełnienia braków skargi, gdyż wzywanie strony do przesłania po raz kolejny dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p., stanowiłoby działanie nieracjonalne. W przypadku zaś stwierdzenia braków w dokumentacji Sąd I instancji wezwie skarżącą do jej uzupełnienia, wymieniając dokumenty, których nie dołączono.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.z.r.p., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.