Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1281/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) maja 2017 r., nr (...)w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Rozwoju i Finansów z dnia (...)maja 2017 r. Uzasadniając stanowisko w tym zakresie skarżący wskazał, że na dzień 30 czerwca 2018 r. zadłużenie budżetu Miasta K. z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek wynosi 33.103.665,46 zł. Co stanowi ponad 23 % zaplanowanych dochodów w I półroczu 2018. Są to kredyty i pożyczki długoterminowe których spłata zakończy się dopiero w roku 2030. Roczne obciążenie dla budżetu Miasta K. z tytułu spłaty rat wraz z odsetkami wynosi około 4.000.000,00 zł przez kolejne 13 lat. Ze względu na zagrożenie niespełnienia relacji wynikającej z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych Miasto K. w 2016 roku musiało przeprowadzić restrukturyzację zadłużenia i dokonało konsolidacji kredytów zaciągniętych przed rokiem 2011. Aby zrealizować podjęte zadania współfinansowane ze środków zewnętrznych Miasto K. będzie musiało w roku 2018 zaciągnąć kolejne kredyty na pokrycie wkładu własnego w wysokości 8.500.000,00 zł. Dalej skarżący podniósł, że planowane zadłużenie na koniec 2018 roku z tytułu kredytów i pożyczek wyniesie 39.481.950,74 zł.
Ponadto skarżący podkreślił, że każdego roku Miasto K. musi dokładać do utrzymania oświaty, gdyż subwencja budżetowa nie jest wystarczająca. W ostatnich latach Miasto musiało zwrócić część oświatową subwencji ogólnej za lata 2006 - 2010. W ogólnej kwocie 7.493931,46, którą spłacało przez kolejnych 6 lat począwszy od roku 2012 dokonując ostatecznej spłaty w roku 2017 co było dużym obciążeniem dla budżetu i wymusiło na Mieście dokonanie wielu oszczędności zarówno w wydatkach majątkowych jak i remontowych. Zaniechanie wielu prac remontowych spowodowało ich nawarstwienie się w bieżącym roku budżetowym jak i w kolejnych kilku latach. Ze względu na zły stan techniczny i zalecenia odpowiednich służb (Sanepid i Straż Pożarna) Miasto musiało w ostatnich latach ponieść duże nakłady (w części sfinansowane z kredytów i pożyczek) na termomodernizację budynków placówek oświatowych jak i oddymianie klatek schodowych znajdujących się w tych budynkach. Ponadto skarżący wskazał, że Miasto poniosło znaczne koszty przeprowadzenia wielu inwestycji w budynkach użyteczności publicznej: przedszkolach czy szkołach.
Reasumując zaprezentowane dane Gmina Miejska K. wskazała, że na dzień 30 czerwca 2018 r. zobowiązania wyniosły 33103.665,46 zł, były to zobowiązania długoterminowe z tytułu zaciągniętych kredytów pożyczek. Dalej przedstawiając wydatki i zobowiązania obrazujące sytuację finansową miasta uzasadniającą zastosowanie ochrony tymczasowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) mającym odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym na podstawie art. 193 powołanej ustawy, wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże na wniosek skarżącego sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek oraz zwracano uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy. Obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Nie wystarczy przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia.
Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, że nie zawsze w przypadku decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dotacji automatycznie przyjąć można, iż przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków nie wystąpią ze względu na oczywistą możliwością zwrotu kwoty uiszczonej w wykonaniu decyzji. Zwrot wskazanej w decyzji kwoty pieniężnej może powodować zaistnienie tych przesłanek, zwłaszcza trudnych do odwrócenia skutków, gdy w związku z wykonaniem tej decyzji dojdzie do takiego negatywnego dla strony zdarzenia, które będzie stanowiło trudno odwracalne konsekwencje. Nie chodzi zatem o samą odwracalność uiszczenia sumy pieniężnej, lecz o to, że jej uiszczenie w całokształcie okoliczności sprawy może powodować takie konsekwencje, które są przesłankami udzielenia ochrony tymczasowej, w tym trudny do odwrócenia skutek – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc powyższe do sprawy wskazać należy, że co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności tj. kwoty 459.095 zł. dla Gminy Miasto K. jest z pewnością trudne do zrealizowania.
Należy również zauważyć, że skarżący jako specyficzna instytucja działająca na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, jest ograniczona w swobodnym dysponowaniu środkami pieniężnymi, a jej sytuacja jest odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia: 27 lipca 2011 r., sygn. akt II GZ 371/11, 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13, 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3305/17).
Wobec ww. specyfiki skarżącego oraz oświadczenia obrazuje trudną sytuację finansową oraz brak wolnych środków na pokrycie należności objętej zaskarżoną decyzją Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach miasta skutkujące dokonaniem w tym zakresie istotnych przesunięć, koniecznością zaciągania zobowiązań finansowych i w konsekwencji zachwianiem płynnością finansową gminy, co w przypadku jednostki samorządu terytorialnego ma istotne znaczenie. Nie ulega również wątpliwości, że potencjalna egzekucja należności w sytuacji skarżącego, związanego przecież dyscypliną budżetową, mogłaby pozbawić miasto środków na wykonywanie bieżących zadań oraz doprowadzić do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla ogółu mieszkańców. Powyższe stanowi uzasadniony powód, który jest przesłanką umożliwiającą zastosowanie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (por: postanowienia NSA dnia: z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2092/11, 8 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1476/14).
Reasumując podnieść należy, że wnioskująca uprawdopodobniła niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec powyższego, w świetle przedstawionych przez stronę skarżącą okoliczności należy uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne.
Z tych wszystkich względów - działając na podstawie art. 197 § 2 oraz art. 193 i 61 § 3 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji