Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2005 r. o sygnaturze V SA/Wa 2335/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. o nr [...] w przedmiocie wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego IV w W. z dnia [...] listopada 2003 r. odmawiającej uchylenia decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia [...] października 1999 r.; [...] listopada 1999 r. oraz [...] grudnia 1999 r. wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe za czynności służbowe wykonane, na wniosek, przez funkcjonariuszy celnych poza siedzibą urzędu celnego.
Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów celnych, które stwierdziły, że należało odmówić uchylenia decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w W. z powyższych dat. Podstawą odmowy jest brak wykazania okoliczności faktycznych uzasadniających przyjęcie istnienia ważnego interesu w uchyleniu przedmiotowych decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 265 - Kodeksu celnego. Chodzi zatem o to, że stosownie do art. 246 § 2 - Kodeksu celnego należności celne są zwracane, jeżeli w chwili uiszczenia kwota tych należności nie wynikała z obowiązujących przepisów lub gdy kwota ta została zarejestrowana niezgodnie z art. 229 § 3 Kodeksu celnego. W sprawie niniejszej natomiast zaistniały prawem określone przesłanki do poboru opłat manipulacyjnych dodatkowych na podstawie art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, gdyż P. nie znajduje się na terenie siedziby Urzędu Celnego w W., tj. w W. Powyższe wnioski oparto o ustalenia, że decyzjami wyżej wymienionymi wymierzono opłaty w kwotach tam wymienionych.
W dniu [...] stycznia 2003 r. K. C. "Agencja [...] złożyła wnioski w trybie art. 265 § 1 Kodeksu celnego o uchylenie tych decyzji i o zwrot nienależnie pobranych opłat. Podała, że organ celny wydając decyzje naruszył art. 123, 192 oraz 200 § 1 - Ordynacji podatkowej poprzez uniemożliwienie jej przed wydaniem tych decyzji wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, a przez to wydano decyzję w oparciu o nieudowodniony stan faktyczny, a także art. 165 § 2 - Ordynacji podatkowej poprzez niewydajnie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu. Wniosek ograniczył się do prośby o oddelegowanie funkcjonariuszy celnych.
W ocenie Sądu art. 246 § 4 - Kodeksu celnego nie może być uznany za przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 2651 - Kodeksu celnego. Przepis art. 246 odnosi się wyłącznie do kwestii zwrotu i umorzenia należności celnych, nie zaś do uchylenia i zmiany decyzji ostatecznych. Przepisy szczególne, które mogłyby stanowić przesłankę negatywną z art. 2651 Kodeksu celnego winny w swej treści wprost odnosić się do niemożliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Pojęcie "przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej" nie może być interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza gdy przepisy te stanowić mają przesłankę negatywną uniemożliwiającą stronie, przyznanego przepisami prawa, ubiegania się o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Strona składając wniosek nie nawiązała nawet do przesłanek z art. 2651 warunkujących możliwość wzruszenia decyzji w tym trybie.
Chodzi więc o to, że nie wskazała jaki interes publiczny czy też ważny, miałby przemawiać za uchyleniem tej decyzji. Nie stwierdzono, aby decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, zastosowano niewłaściwe przepisy prawa bądź naruszono przepisy postępowania, które mogły istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Podstawę prawną do wymierzenia dodatkowej opłaty manipulacyjnej stanowił art. 275 § 4 pkt 3 - Kodeksu celnego w brzmieniu obowiązującym do 19 marca 2001 r. Chodzi o interpretację określenia "siedziba urzędu celnego", jako "miejsca innego niż urząd celny". Oznacza to miejsce poza granicami administracyjnymi miasta, w których znajduje się urząd celny, a nie miejsce pod innym adresem w tej samej miejscowości zgodnie także z rozporządzeniem Ministra Finansów z 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz.U. Nr 162, poz. 1122).
Skarżący w postępowaniu złożył wniosek o podjęcie czynności służbowych poza siedzibą i czasem pracy urzędu celnego. Brał udział w postępowaniu, gdyż podpisywał bez zastrzeżeń stosowne protokoły, które stanowiły podstawę do wydania decyzji.
Za nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji, skoro skarżący miał ułatwienia w dokonywaniu odprawy towarów i z tego powodu należało ponieść dodatkowe koszty, o czym został poinformowany. Koszt te nie przekroczyły 40% wartości towaru.
Sąd uznał, że decyzja nie zawiera uchybień, które miałyby wpływ na wynik sprawy, wydanie jej było w pełni dopuszczalne, tym bardziej że ma charakter uznaniowy.
Powyższe oznaczało, że wydane decyzje nie naruszały prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej K. C. - [...] zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia w całości wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił niewłaściwe zastosowanie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie określenia wypadków, w których należności celne przywozowe lub wywozowe są zwracane lub umarzane, oraz trybu i warunków dokonywania zwrotu lub umorzenia (Dz.U. Nr 158, poz. 1050 ze zm.), art. 246, 262, 2631, 2651, 275 § 4 pkt 5, 276 § 1, 277 ustawy z 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm.), art. 32, 217 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 79, poz. 483).
Naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c, § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), art. 120, 121 § 1, 122, 123 § 1, 187 § 1, 191, 200 § 1, 210 § 1 pkt 6 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).
W uzasadnieniu podał, że odmowa uchylenia i zmiany decyzji jest bezpodstawna. Wynika z błędnej odmowy zastosowania przepisu art. 2651 - Kodeksu celnego. Naruszono także rażąco art. 2631 - Kodeksu celnego, art. 120-122, 187 § 1, 191, 210 § 1 pkt 6, § 4 - Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego, decyzje obu instancji nie zawierały dostatecznych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie wnioskowanych przez funkcjonariuszy celnych czynności służbowych kontroli celnej w miejscu oraz wartości celnej towarów mających bezpośredni wpływ na wysokość opłat manipulacyjnych dodatkowych. Naczelnik Urzędu Celnego jako organ celny I instancji właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 2651 Kodeksu celnego rozstrzygnął w niniejszej sprawie także o zasadności zwrotu opłat manipulacyjnych, podczas gdy właściwy był zgodnie z wyżej powołanym rozporządzeniem Dyrektor Izby Celnej.
Błędnie przyjęto, że wszczęcie postępowania w sprawie wymiaru opłaty manipulacyjnej nastąpiło na wniosek skarżącej w chwili złożenia wniosku o oddelegowanie funkcjonariuszy celnych do miejsca uznanego oraz że postępowanie prowadzące do wydania decyzji nie wymagało zachowań zgodnych z normami wyrażonymi w art. 122, 123 § 1, 200 § 1 - Ordynacji podatkowej. Przepis art. 246 § 2 - Kodeksu celnego, będący podstawą zwrotu należności celnych, gdy w chwili ich uiszczenia nie były one prawnie należne, może stanowić punkt odniesienia dla oceny przesłanek zastosowania instytucji uchylenia lub zmiany decyzji. Nie powinien stanowić podstawy materialnoprawnej decyzji wydanej w trybie art. 2651 - Kodeksu celnego. Brak zbadania przesłanki podstaw poboru opłaty powoduje, że nie rozstrzygnięto sprawy w jej granicach.
Skarżący zaprzecza, aby na nim spoczywał ciężar dowodzenia, że uchylenie decyzji skutkować będzie zaspokojeniem zarówno ważnego, finansowego interesu strony, jak i interesu publicznego. Eliminacje szkodliwych decyzji, to jest już przesłanka interesu publicznego, gdyż bezpodstawnie naliczono należność celną. Skarżący podniósł, że pominięto fakt dokonywania odpraw celnych także w jednostkach organizacyjnych administracji celnej.
Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podał, że wydany wyrok jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), zarzucając że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarżący wniósł o uchylenie w nadzwyczajnym trybie ostatecznych decyzji o wymiarze opłaty manipulacyjnej dodatkowej za czynności służbowe wykonywane przez funkcjonariuszy Oddziału Celnego podejmowane, na wniosek, poza siedzibą urzędu celnego. Wobec tego przesłanki uchylenia decyzji należy oceniać stosownie do art. 2651 § 1 Kodeksu celnego.
Sąd I instancji trafnie stwierdził, że skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek zastosowania powołanego przepisu, a mianowicie tego, że za uchyleniem decyzji przemawia interes publiczny lub ważny interes strony. Prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że ważnego interesu skarżącego nie można zrozumieć tylko w ten sposób, że uchylenie decyzji ostatecznej o wymiarze opłat, a następnie zwrot tych opłat, jest korzystne dla sytuacji finansowej skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że według takiego rozumowania, żądanie uchylenia każdej decyzji ostatecznej, nakładającej obowiązki lub inne ciężary na jednostki, spełniałoby niemal automatycznie omawiane wymaganie, zawarte w art. 2651 § 1 Kodeksu celnego.
Trafne jest także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje kolejna przesłanka: interesu publicznego, który miałby przemawiać za uchyleniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, interes publiczny miałby polegać na wyeliminowaniu z obrotu decyzji ostatecznych, które, jego zdaniem, naruszają prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niewątpliwie w interesie publicznym leży, aby wydawane przez organy administracji publicznej decyzje były zgodne z prawem. Istnieją przy tym rozwiązania proceduralne, które pozwalają osiągnąć taki pożądany stan rzeczy. Należy do nich przede wszystkim uprawnienie strony do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jak również skarga do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że skarżący z tych uprawnień nie skorzystał.
Jak wynika z art. 128 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego, decyzje, od których nie służy odwołanie są ostateczne i trwałe, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. W tym kontekście należy stwierdzić, że interes publiczny przemawia za pewnością prawa i trwałością decyzji ostatecznych. Jeśli chodzi natomiast o wyjątki od trwałości decyzji ostatecznej, to trzeba zauważyć, że w odniesieniu do decyzji organów administracji celnej zawierających wady, przepisy ustawowe przewidują je w razie wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 247 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego) albo wznowienia postępowania (art. 240 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego).
Skarżący, kwestionując decyzje o wymiarze opłat manipulacyjnych dodatkowych, nie powołał się jednak na przytoczone wyżej przepisy, ale oparł się na art. 2651 § 1 Kodeksu celnego. Ten przepis stanowi odmienną podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej, opartej na innych przesłankach. W kontekście powołanych wyżej przepisów art. 247 i 240 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego, nie jest zatem prawidłowe powołanie się przez skarżącego na podstawie art. 2651 § 1 Kodeksu celnego na interes publiczny, który miałby polegać na uchylaniu ostatecznych decyzji, według twierdzeń skarżącego, niezgodnych z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza wobec tego, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo oddalił skargę, nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa. Przemawiają za tym zarówno ogólne względy wskazane wyżej, jak i okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Sąd I instancji trafnie stwierdził, że czynności funkcjonariuszy celnych, za które zostały pobrane opłaty manipulacyjne dodatkowe są czynnościami mieszczącymi się w ramach art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego. Organy administracyjne wydające decyzje były właściwe w sprawie, której przedmiotem było uchylenie decyzji, a nie zwrot opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo orzekł, że odprawa towarów w miejscu uznanym była dokonywana na wniosek strony. Miejsce uznane było usytuowane poza siedzibą urzędu celnego, wobec czego pobranie opłaty było uzasadnione. Trafnie orzekł Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Dokonywanie odprawy celnej na wniosek strony w miejscu uznanym oznacza korzystniejszą sytuację, w porównaniu z dokonywaniem zgłoszeń w oddziale celnym. Korzyściom zainteresowanych podmiotów towarzyszy przy tym ponoszenie przez nich opłat manipulacyjnych dodatkowych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.